臧建文：土地出讓金徵收部門調整勿重蹈“社保入稅”覆轍
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臧建文（河北金融學院講師，本站研究局專欄作家）
近日，一則由財政部、自然資源部、稅務總局及人民銀行等部門共同發佈的將四項非稅收入劃歸稅務部門徵收通知，吸引了社會各界的廣泛關注。特別是在這一通知中規定了，將國有土地使用權出讓收入（俗稱土地出讓金），由各級自然資源部門全部劃給稅務部門統一徵收。在此，簡稱“土出入稅”。
對此，有學者認爲，這隻涉及非稅收入的徵收職能部門的調整，及其所帶來的執收流程上變化，並不會帶來多大的影響，更與房地產行業的宏觀調控以及中央與地方財政關係的重新劃分無關。甚至有學者將其與社會保險費的徵管劃歸稅務部門（在此簡稱“社保入稅”）進行類比，認爲這兩者均屬於非稅收入，不論“土出入稅”還是“社保入稅”，都是既定改革方案的規定動作。
暫且不論“土出入稅”在未來的可能影響，三年多前，同樣是作爲徵收職能部門簡單調整的“社保入稅”，推進過程中，究竟有沒有產生意料之外的經濟社會問題？有鑑於此，我國政府採取了怎樣的補救性解決措施？既往社會保險費徵管體制改革過程中凸顯的經驗教訓，有哪些值得當前“土出入稅”改革借鑑？
1、“社保入稅”初始歷程
“社保入稅”的文件，起始自2018年3月21日。當日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》。其中，在改革國稅地稅徵管體制方面，除了推進省級和省級以下國稅地稅機構合併外，還將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一徵收。
當時，此項決定一經公佈，同樣引發了公衆熱議。究其原因，基本上是既往企業與職工對社會保險費合規繳納程度始終不高，一直低於三成。不是企業實際社保繳費基數遠低於法定名義繳費基數（即工資總額），就是企業社保繳費人數覆蓋面過窄，非全員繳納社保費情況更是普遍，加之企業投資回報率連年下滑，勞動力就業市場持續低迷。“社保入稅”一旦開啓，稅務部門大概率會加強對企業社會保險費的徵管力度，實施應收盡收，工資成本、個稅申報、社保繳費等基礎數據對比之下，企業社保繳費負擔將出現劇增，乃至歷史欠款問題也將由此暴露。相當一部分市場主體的自身留利及職工可支配收入（稅後實發工資），將由於社保費強制性合規繳納而遭到嚴重侵蝕，直接衝擊企業投資活力及居民消費信心，對經濟社會可能造成較大的負面影響。
社保徵管機構調整改革，觸發的社會經濟擔憂乃至恐慌，在2018年上半年不斷髮酵，相關企業家及學者陸續發聲，諫言暫停此一動議，代之實施以降低社保繳費負擔爲前提條件的穩妥型改革舉措。否則，經濟社會發展將付出相當的代價。終於，在2018年下半年，中央政府給予了高度關注——9月6日，李克強總理在國務院常務會議上明確：“在社保徵收機構改革到位前，各地要一律保持現有徵收政策不變，同時抓緊研究適當降低社保費率，確保總體上不增加企業負擔，以激發市場活力，引導社會預期向好。”可見，對企業加強社保徵收力度的傾向被果斷予以制止，且劃定了社保徵管機構改革的底線，在於不能引起企業社保負擔的加重。而這一改革能否順利推進的基礎，在於企業社保費負擔出現實質性的下降，從而確保企業投資生產經營穩定。
隨着社保徵管機構改革的推進，部分地區的某些企業被當地稅務部門追繳社保繳費歷史欠款，致使轄區企業生存發展受到直接制約，誘發“寒蟬效應”。因此，亟須公共政策的制定者三令五申，遏制此類苗頭，同時加快制定社保費率降低的政策措施，在不影響企業及職工社保繳費成本的同時，實質性推進社保徵管機構改革。時隔不到2周後的9月18日，李總理在國務院常務會議上強調：“要按照國務院明確的‘總體上不增加企業負擔’的已定部署，在機構改革中確保社保費現有徵收政策穩定，有關部門要加強督查，嚴禁自行對企業歷史欠費進行集中清繳，違反規定的要堅決糾正，堅決查處徵管中的違法違紀行爲。同時，要抓緊研究提出降低社保費率方案，與徵收體制改革同步實施。”一個多月後的10月22日，李總理又一次在國務院常務會議上要求：“要進一步減輕企業稅費負擔。抓緊研究提出繼續降低企業稅負和降低社保費率的具體辦法。”
數天後的11月1日，習近平總書記在民營企業座談會上指出了“社保入稅”產生的負面影響：“在完善社保繳費徵收過程中，沒有充分考慮徵管機制變化過程中企業的適應程度和帶來的預期緊縮效應”，針對社保機構改革政策落實不到位的問題，他認爲：“有些政策制定過程中前期調研不夠，沒有充分聽取企業意見，對政策實際影響考慮不周，沒有給企業留出必要的適應調整期”，進而，提出了施策方向：“要根據實際情況，降低社保繳費名義費率，穩定繳費方式，確保企業社保繳費實際負擔有實質性下降。”
2、中期配套舉措：企業社保降費
中央政府領導人的多次表態，相對平息了“社保入稅”對企業及職工造成的稅負隱患。職能部門及時制定並出臺相應政策，落實社保降費承諾，便是當務之急。由此，2019年3月，在全國“兩會”上，《政府工作報告》提出“明顯降低企業社保繳費負擔”，即“穩定現行徵繳方式，各地在徵收體制改革過程中不得采取增加小微企業實際繳費負擔的做法，不得自行對歷史欠費進行集中清繳。繼續執行階段性降低失業和工傷保險費率政策。2019年務必使企業特別是小微企業社保繳費負擔有實質性下降。”
緊接着，在同年4月1日，國務院辦公廳出臺了《降低社會保險費率綜合方案》，不僅將城鎮職工基本養老保險單位繳費比例降低至16%，而且調整就業人員平均工資計算口徑，加入了城鎮私營單位就業人員平均工資，從而有效拉低了社會平均工資這一繳費基數，協力促進企業社保負擔的切實下降。再者，這一方案還強調了：“企業職工基本養老保險和企業職工其他險種繳費，原則上暫按現行徵收體制繼續徵收，穩定繳費方式”，此外，又警示道：“妥善處理好企業歷史欠費問題，在徵收體制改革過程中不得自行對企業歷史欠費進行集中清繳，不得采取任何增加小微企業實際繳費負擔的做法，避免造成企業生產經營困難。”
“社保入稅”的穩步推進過程中，由於中央政府較爲及時的兼顧到了社保繳費率與繳費基數的雙下降，在制度性減稅降費的配合下，社保徵管改革，並未引起企業及職工的消極牴觸，最終促進了社會保險制度的完善。僅2019年，上述社保降費規模達到0.4萬億元。受新冠疫情衝擊，在2020年2-12月，中央及各級地方政府又針對性出臺了社會保險費減、免、緩等舉措，共計減輕企業負擔達到1.7萬億元，有力助推了市場主體復工復產，穩定了勞動力就業市場，加速了經濟社會的復甦進程。在客觀上，這爲社會保險費徵收體制的改革，提供了較爲難得的推進契機與“時間窗口”。
隨着階段性減免社保費政策在2020年12月底到期，加之“社保入稅”基本佈局完成，企業社保負擔依然存在加重的可能。針對此，2021年1月21日，李克強總理在國務院常務會議上重申：“不得自行對歷史欠費進行集中清繳，不得因社保費徵收職責劃轉使企業特別是中小微企業增加繳費負擔。今年所有省份要保持社保費現行徵收方式不變。”
3、社保改革困局隱約浮現
經過3年多時間，社保費劃歸稅務部門徵收改革已然部署到位，這是在中央政府一再推進以制度性減稅降費爲代表的供給側結構性改革，加之各級政府堅定貫徹落實下，各地方企業社保費負擔才未出現明顯加重。
但是，實事求是的說，目前，企業與職工在社保參保過程中，繳費基數合規度仍不理想，這顯然有悖於稅制公平原則，即部分企業合規（足額、足員）繳納社保，而相當大部分企業並未合規（非足額、非足員）繳納社保。稅務部門已接攬社會保險費徵收職責，一旦稅務部門加大徵收社保繳費力度，採取應收盡收，比如對企業社會保險繳費基數與職工人數、工資總額等信息加強覈對，提高社會保險費繳納覆蓋度，提升企業社保遵從度，大部分企業或將不堪重負，甚至危及經濟社會發展大局，況且違背中央政府多次承諾的不增加企業負擔的既定精神。
“社保入稅”改革似乎進入了某種困局，進退維谷：如盲目向前推進，充分發揮稅務部門應收盡收的高效徵繳職能，則大部分市場主體的經營可能因社保成本負擔增加而雪上加霜，使得本意增加社會保險收入以緩解地方政府收支困難的計劃，失去可持續的社保費收入來源；如猶豫停滯不前，社會保險收支困難進一步加大，社保支付的增長剛性致使地方財政壓力有增無減，與此同時，在社保繳納方面，僅部分企業合規而大部分企業不合規的不公局面，段時間內無法得以解決，形成負向激勵，制度公平性進一步喪失。
此外，社會保險制度相關的政策改革，似乎亦出現某種遲滯。比如，企業養老保險繳納比例較大幅度降低，但是，這一減稅降費政策或將減少社會保險收入，與社會保險基金預算收支平衡形成矛盾。再如，國有資本充實社會保險改革已全面推開，但是，這一臨時性的彌補方案與社會保險長期健康可持續運行形成矛盾。還有如，近年來，養老保險中央調劑基金制度建立，然而，這一“抽肥補瘦”的政策探索與現代市場經濟下所要求的央、地有序互動關係形成矛盾。
4、鏡鑑“土出入稅”
“社保入稅”改革困局的形成，初始於改革前。長期以來，社會保險費徵繳過程的不規範，主要表現在各地方社保繳費費率不統一、徵收強度不一致、統籌力度不協調、支出使用不到位等方面。與此同時，由於社會保險制度自身的“性價比”不高，即社保繳費銜接手續繁瑣、跨省域社保（主要指醫保）報銷困難、體制內外社保待遇差距大等問題，企業及職工社保遵從度不高。而寄希望由“社保入稅”所憑藉的稅務部門對社保徵收具有較高的徵收效率，進而實現企業及職工社保參保合規度提高、社保繳費實現應收盡收、社保赤字問題得以緩解等多重目標，往往難以一蹴而就。由於社保繳費既關聯着企業資本的投資回報，又關係到職工社保福利待遇，乃至因醫療、養老等區域公共服務提供而還影響到地方政府財政收支狀況，因此，“社保入稅”改革，可謂牽一髮而動全身，不可不慎。
至於“土出入稅”將如何演繹，尚難預料。但是，比較能夠肯定的是，“社保入稅”所涉及的社會保險制度，與“土出入稅”所圍繞的土地出讓金制度，在一定程度上，具有較強的相似度。一方面，土地出讓金收入，與社會保險費類似，同樣歸屬於地方政府非稅收入的管理範疇，且收入規模一樣不小，對於地方政府基本民生運轉乃至城市發展建設，意義重大。長期以來，土地出讓金收支管理過程中，也存在類似社會保險繳費標準不確定、徵管監督欠缺、區域運作零散化、支出層面隨意性大等問題，這是藉由“土出入稅”希冀給予解決的。另一方面，土地出讓金，關係着我國土地一級、二級以及三級市場參與者的切身利益，而土地市場向來與房地產行業乃至居民商品住房價格密不可分。既往“土地財政”模式下，地方政府收入中很大一部分來自於土地出讓金的融資騰挪，而這將影響到地方城市經濟發展過程中的行政事業單位基本運行以及城市公共道路、中小學校、公立醫院等基礎性公共服務設施。
“社保入稅”與“土出入稅”所涉及的非稅收入，劃歸到由中央政府垂直管理的稅務部門統一徵管，在一定程度上，都存在着兩類傾向，只不過各有其側重。其一是“挹企業注政府”。就是說，民間裡企業所蘊藏的財富更多的流入政府，“已盡取之於民，不使社會有藏富”，不斷做大政府規模，由政府支配更多的國民財富，長此以往，民力或將面臨耗竭，也就是企業生產力受到壓制，顯然不利於經濟的可持續增長。在這點上，“社保入稅”所帶來的負面效應，表現的更爲突出。稅務部門加大對企業社會保險費徵繳力度，進而，期寄解決社會保險收支不抵問題，特別是緩解養老保險赤字隱憂。然而，在社保徵管改革實際推進過程中，企業社保負擔加劇的隱憂逐漸顯現出來，中央政府注意到了這一危險傾向，並通過持續降低養老保險繳費費率等舉措進行了有效的引導，扭轉了改革的不利局面，穩住了經濟發展大局。其二是“挹地方注中央”。就是說，將地方政府非稅收入統一劃由中央政府支配，調劑不同地方餘缺，實現公共服務水平相對均等化。但是，這也可能帶來部分地方政府積極性不高、經濟建設活力受挫等問題，以致於出現“強幹弱枝”的困難局面，“監輸之於中央，不使地方有留財”。在這點上，“土出入稅”體現的更爲明顯。自1994年分稅制改革以來，特別是1998年開始的住房貨幣化改革，地方政府作爲土地一級市場的唯一供給者，土地出讓金收入越發成爲地方政府爲數不多的“自留地”。藉助在土地壟斷市場的價格歧視，地方政府財政攫取超額利潤，併爲城市建設籌集了大規模資金。而土地出讓金劃歸稅務系統的統一徵收，或將抑制地方政府籌資發展模式的創新，乃至延緩城鎮化的持續推進。
綜上，土地出讓金徵收部門調整的重要性及複雜性，不亞於社會保險費。“社保入稅”的前車之鑑，足資“土出入稅”借鑑吸取。因此，建議相關職能部門及時跟進，出臺配套措施，確保改革穩妥推進。如合理調整中央與地方政府財政關係，適度擴大地方政府事權，並匹配相應的支出責任；再如建立與地方政府相適宜的獨立稅種，遵從稅收法定原則，並穩妥推進；還有如精確覈算各層級政府資產與負債，規範政府舉債，恪守預算法定規則，特別是警惕隱形債務融資等，以期降低此一改革可能帶來的負面效應。
（本文是河北省社會科學基金項目河北省“五險一金”制度改革困局及其破解路徑研究（HB20YJ045）的階段性成果。）
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