臺灣銀行家／年金改革方案芻議：逆向累進調整年金觀點
文／洪茂蔚
年金改革是攸關大衆福祉的社會改造工程，是無可迴避的重要課題。由於事涉利益重分配，其擘劃之艱，任事之難，不言可喻。自2016年5月27日蔡總統覈定「總統府國家年金改革委員會設置要點」迄今，歷經20場年金改革會議，及4場北、中、南、東地區分區會議後，由陳建仁副總統擔任召集人的年金改革委員會彙整各界意見，在今（2017）年1月19日正式提出「年金改革10大重點」，希望3月底前把年金改革草案送至立法院，最晚不要超過5月20日。草案中衆所矚目的要點，包括18%優惠存款將走入歷史，6年後全數歸零；另外爲讓退休公務員領得少，公務員退休投保薪資採計期間將逐年拉長，請領年齡也將延後至65歲等。
儘管年金改革10大重點已經出爐，然而社會各界在此一議題上持續對立， 紛擾不休，難謂真正形成共識。 且牽涉年金改革的法案多達8項、上千條的條文，將由銓敘部、 教育部、勞動部各自提出修法草案，仍有一段長路要走。 當此爭議未息之時，吾人慾就財務健全的觀點對年金改革提出一些芻見。
年金問題沉痾已深，盤根錯節，牽涉層面甚廣。欲爲國家建立一套兼顧效率與正義、 可長可久的年金制度，自需集思廣益，深謀遠慮，曠日廢時勢不可免。然而另一方面，依據退撫基金精算報告書，軍人退撫基金恐將於2019年破產；2016年6月 14日《聯合報》根據銓敘部與勞動部資料報導，勞保基金將於2018年發生收支逆差，若無改善，則預計2027破產。看來年金問題已是迫在眉睫。
本文嘗試提出「逆向累進調整年金」方案，以期解此燃眉之急。這一方案可視爲年金問題的一個「制度簡單」的解方。此處的「簡單」，並非簡陋無文之謂，而是刻意以質樸的手法，探求一個單純、公平、永續的年金制度。事實上，當問題本身已經複雜到僅剩極少數專家能夠掌握的程度，單純可行且易於瞭解的解決方案更見其必要性，因爲唯有如此，社會大衆纔有對話的基礎，進而使理性討論得以開展，這也是本文的主要目的之一。此一「逆向累進調整年金」的基本想法實則源於所得稅的累進稅制。針對個人每月所領取的年金總額（包括月退俸、優惠存款利息收入、年終慰問金、子女教育補助費等所有金額加總），政府可設定一「年金最高免減金額」（類比於免稅額），原領年金低於此免減金額的部分仍全額領取，高於此免減金額的部分則領取某一成數，且此一成數逐級累退；對比於累進稅率，此處我們用「逆向累進」來代表此一觀念。
「逆向累進調整年金」方案的主要目的在於挽救近期有破產危機的年金，因此其適用對象僅限於目前正在領取年金者。試舉一例如下。
據報載部分曾膺政府要職的退休人士目前月領超過新臺幣16萬元，本文即以16萬爲例。假設年金最高免減金額設定爲6萬元，高於此金額1萬元以內的部分領取9成（即9,000元），超過此金額1萬元而未超過2萬元的部分領取8成（即8,000元），以此類推，超過此金額7萬元而未超過8萬元的部分領取2成（即2,000元），超過此金額8萬元而未超過9萬元的部分領取1成（即1,000元），超過此金額9萬元的部分則不再領取。在此假設方案之下，原本年金每月領取16萬元的金額，下調爲10萬5,000元。詳細計算可參見表1。
以原月領總額16萬，年金最高免減金額6萬爲例， 調整後實領金額將減爲10萬5,000元，少領5萬5,000元，降幅達34.375%。事實上，10萬5,000元即爲此一設定下之「天花板」金額，亦即不論現在領多少，調整後最多隻能領取此一金額。
年金最高免減金額的設定，取決於兩大因素。首先，此一金額最低不應低於基本生活水準所需支出，否則將可能使原本收支平衡的年金領取者入不敷出。其次，藉由調整年金最高免減金額可減少所需支出的年金總金額，以弭平或縮小現今的年金缺口，避免年金走向破產。注意到年金最高免減金額越高，個人月領金額越多，所需支出之年金總金額也越多；反之，年金最高免減金額越低，個人月領金額越少，所需支出之年金總金額也越少。
試比較前例，現假設年金最高免減金額設定爲4萬，金額調整級距及調整成數維持不變，則根據表2，原本年金每月領取16萬元的金額，下調爲8萬5,000元，低於年金最高免減金額設定爲6萬時的月領金額10萬5,000元。
以原月領總額16萬者，年金最高免減金額4萬爲例，調整後實領金額將減爲8萬5,000元，少領7萬500元，降幅達46.875%。8萬5,000元即爲此一設定下之「天花板」金額，亦即不論現在領多少，調整後最多隻能領取此一金額。
由此可知，年金最高免減金額與欲削減之年金逆差額度有關，亦與國民基本生活水準有關，此二者又可由年金收支狀況、年金運用效率、生活指數、通貨膨脹率等隨時間改變的變數反映，因此年金最高免減金額可定期（例如每年）檢討，必要時予以調整。
調整後之年金實領金額，除受最高免減金額之設定的影響，亦與逐級累退的成數有關。現仍以原月領總額16萬，年金最高免減金額6萬元爲例，但假設高於最高免減金額1萬元以內的部分領取9成5（即9,500元），超過最高免減金額1萬元而未超過2萬元的部分領取9成（即9,000元），超過最高免減金額2萬元而未超過3萬元的部分領取8成5（即8,500元），以此類推，超過最高免減金額17萬元而未超過18萬元的部分領取1成（即1,000元），超過最高免減金額18萬元而未超過19萬元的部分領取半成（即500元），超過最高免減金額19萬元的部分則不再領取。在此假設方案之下，原本年金每月領取16萬元的金額，下調爲13萬2,500元。
詳細計算可參見表3。此例中超過最高免減金額的部分，每1萬元的實領金額逐級累退，其扣減金額以1萬元之5%的幅度增加，我們稱其爲「遞減調整成數」。表1與表2的遞減調整成數都是10%。
以原月領總額16萬者，年金最高免減金額6萬，遞減調整成數5%爲例，調整後實領金額將減爲13萬2,500元，少領2萬7,500元，降幅達17.1875%。
承此例，其他條件不變，表4呈現遞減調整成數爲20%的詳細計算，原本年金每月領取16萬元的金額，將下調爲8萬元。
以原月領總額16萬者，年金最高免減金額6萬，遞減調整成數20%爲例，調整後實領金額將減爲8萬元，少領8萬元，降幅達50%。8萬元即爲此一設定下之「天花板」金額，亦即不論現在領多少，調整後最多隻能領取此一金額。
歸納而言，調整後每月實領金額受兩個維度影響：年金最高免減金額與遞減調整成數。其他條件相同的情況下，年金最高免減金額越高，或遞減調整成數越低，則調整後每月實領金額越高。表5彙整了原月領金額16萬元在兩個維度採取不同設定下的各種調整後月領金額，注意到每一列的金額隨遞減調整成數的遞降而遞增，每一行的金額隨最高免減金額的遞增而遞增。
另據報載，某位高層退休後月領金額高達30萬元，針對此一極端案例，我們亦將其應用於「逆向累進調整年金」，計算結果參見表6。注意到表6的前兩行與表5的前兩行金額全無差異，這些相同的數字意味着該種設定下可領取的最高金額，例如若設定最高免減金額爲3萬元，遞減調整成數爲20%，則不論原本月領金額有多高，調整後每月最多隻可領取5萬元，亦即碰觸到「天花板」。另一方面，最高免減金額則可視爲某種意義的「地板」(當原月領金額低於最高免減金額時，調整後月領金額還是會低於此一「地板」）。「逆向累進調整年金」這種調整後月領金額具有上限與下限的特性，將有助於規劃調控年金缺口。
我們將幾種不同設定下，由「逆向累進調整年金」方案調整後的每月給付金額與每月節省金額繪製於圖1至圖3。每一圖之橫軸均爲調整前每人月領金額；（a）部分之縱軸爲調整後每人月領金額，（b）部分之縱軸爲調整後每人每月撙節的年金支出。
接下來，本文依據當前領取軍公教年金的人數與金額之實際資料，估計「逆向累進調整年金」在不同設定下得以撙節的支出。首先，表7彙整了軍公教退休人員領取年金的現況，並將軍公教加總後之月領金額人數分配繪於圖4，圖4的橫軸爲目前月領金額，縱軸爲人數。
接着我們將圖1 至圖3 的（b）部分之「調整後每人每月年金撙節支出」，乘以表7或圖4中各「月領金額區間之人數」再予以加總，就可估計出「逆向累進調整年金」在不同設定下，每個月爲軍公教退休基金撙節的支出，並可繪製出圖5的「軍公教年金每月撙節支出金額曲面」，部分結果彙整於表8。
從圖5可明顯看出，「軍公教年金每月撙節支出金額曲面」以左上方最高，逐漸向右下方傾斜。這個趨勢符合前文所提，在其他條件相同的情況下，年金最高免減金額越高（最高免減金額軸往右），或遞減調整成數越低（遞減調整成數軸往下)，則調整後每月實領金額越高，每月撙節年金金額越少（曲面高度越低）；反之，年金最高免減金額越低（最高免減金額軸往左），或遞減調整成數越高（遞減調整成數軸往上），則調整後每月實領金額越低，導致每月撙節年金金額越多（曲面高度越高）。
由於表8（以及圖5）對於「軍公教年金每月撙節支出金額」的估計，是採用當前的實際資料，因此立即可依年金缺口決定最高免減金額與遞減調整成數。舉例來說，倘若經由精算髮現，每年須攤提新臺幣160億元以弭平年金缺口，則可採取「最高免減金額3萬元、遞減調整成數5%」的方案，在此方案下每月撙節支出金額爲13.7億元，因此每年撙節支出金額可達164.4億元。如果政府考慮物價水準，擔心一個月3萬元的收入不足以支應基本生活所需，要月入4萬元纔夠，則不妨採取「最高免減金額4萬元、遞減調整成數10%」的方案，此方案每月撙節16.7億元，每年撙節之金額足以覆蓋160億元的年金缺口。
目前年金問題爭議太多，各方意見紛呈，改革方式不易形成共識。本文針對年金問題提出的「逆向累進調整年金」，是一種制度簡單的解方，不牽涉深奧的年金理論與複雜的年金制度，亦不碰觸饒富爭議的所得替代率，而以單純、公平、可行、永續爲着眼點。若從「逆向累進調整年金」方案出發，跳脫既有思維框架，從各種角度拆解，並逐漸逼近問題核心，我們相信複雜的問題終究會有完整而理想的解答。
（本文爲原作者刊登於2017年1月號《臺灣銀行家》雜誌的更新擴充版本。表7資料來自國家年金改革委員會第五次及第六次委員會議之報告資料及會後補充資料。表8計算時，各組金額取組中點，但月領金額最高之組〔即9萬元以上〕僅取值9萬5,000元，因此表8的每月樽節支出金額應是低估的數字。）
洪茂蔚現職：臺灣金融研訓院董事長學歷：臺灣大學經濟學系學士、University of Wisconsin-Madison經濟學碩士、Northwestern University財務金融博士經歷：中興大學社會科學暨管理學院院長、臺灣大學管理學院院長、中央研究院經濟研究所研究員、臺灣財務金融學會理事長、臺灣大學國際企業學系所教授、臺灣大學講座教授
※ 精彩全文，詳見《臺灣銀行家2017年3月號》。※ 本文由財團法人臺灣金融研訓院授權刊載，未經同意禁止轉載。