承澤觀察 | 查道炯：爲什麼謀劃數字經濟發展也要把握地緣政治變化？

題記：2021年上半年，北京大學國家發展研究院建立了一個包括近20位教授的《平臺經濟創新與治理》課題組，對平臺經濟問題做了全面分析，課題報告《有序繁榮：平臺經濟的創新與治理》即將由中信出版社出版。爲更好地分享對於平臺經濟的見解，特別是對一些最新發展的看法，課題組決定與中新經緯合作，推出系列評論文章《承澤觀察·平臺經濟40評》。本文爲北大國際關係學院教授、北大南南合作與發展學院教授査道炯的文章。

觀察一個國家的數字經濟生態應納入技術和市場層面的跨國關聯，這是常識。但人們一般會覺得它與“地緣政治”思維或行爲比較遙遠。這部分是因爲在通常情況下“地緣政治”更多被看成僅僅與國家間的安全、政治和外交關係相關，也因爲該詞彙的使用特別多元，且難以形成理解通常意義上的技術和市場國際關係所要求的量化判斷。

的確，從1858年一家英國私人公司在愛爾蘭（歐洲）與紐芬蘭（北美洲）之間完成鋪設了第一條洲際海底通信電纜開始，今日人們用“數字經濟”描繪的技術和商業行爲所走過了一個技術不斷升級、全球應用不斷擴展、需求也不斷增長的歷史過程。這容易讓人反問：地緣政治不就是產業和經濟發展的外在環境麼？

一方面，從電報、電話技術發展到今日5G、人工智能等信息技術的開發和應用，衆多的物質和人力資源稟賦和經濟治理制度不同的國家和社會之間形成了有序互動的基本格局。

另一方面，通訊技術用於跨國交流，既使得知識和信息傳播突破了地理意義上的國家邊界、催生了國際貨物貿易、人員流動的增長，也爲如何有效管理今日人們習以爲常的“無線世界”中的亂象和濫用行爲帶來了挑戰。同時，不同的國家從電子和數字通訊技術中得益的程度和未來發展的空間不一樣，這就使地緣政治因素– 促成或限制國家間在技術和經濟領域互動 – 成爲謀劃未來數字經濟發展空間的必修課。

“地緣政治”被用於思考跨國經濟關聯中的政治性風險管理，因1973年一些阿拉伯國家針對一些西方國家定向限制石油出口，世界經濟進而發生危機，而成爲國際經濟與政治關係研究學界常用的概念之一。

國際政治和經濟學術研究從此次危機中得出一些具有規律性的認知。

例如，就宏觀層面而言，相互依存是國家間關係的本質；儘管現實競爭力和未來獲益空間不均，建立經濟交往活動的制度並維護其穩定性，有利於保護供需雙方的共同利益。就運營層面而言，當一方在某種商品或服務的跨國流動中處於控制性地位時，它就具有將之“武器化”（卡脖子）使用的潛力甚至本能；同時也有被需求方設法弱化這種影響力的擔憂。這樣，經濟交往行爲就被置於國家間紛繁複雜的政治和安全關係生態之中。所以，既然不確定性是國家間關係的本質，企業（特別是在業務跨國的情形下）的“在商言商”追求就只有在主動管理國際政治風險的基礎之上才能實現。

基於石油這個從地理所在確定、物權所屬也具有較少爭議的商品的跨國產品交換所得出的風險認知，適用於思考數字經濟所依賴的網絡空間嗎？的確，網絡世界與物質世界有區別。但是，就思考數字經濟活動的跨國性關聯而言，我們有必要看到，人們更習慣採用的“網絡空間”這一表述側重描述其物理性，但只是部分傳遞了計算機科學中基於控制論(cybernetics) 和“空間”（space）結合而形成的“賽博空間”（cyberspace）所要表述的意涵。

Cyberspace當然包含對硬件跨國互聯的認知，但它的所指，卻具有政治學甚至哲學意義：計算機、互聯網、智能手機等維繫跨國數字經濟行爲的技術和設備，其研發和應用的終極目的是什麼？是滿足技術、商業發展需求還是人的慾望？通過物理性網絡而流動的是數據還是蒐集、整理並使用數據的人的偏好？而不同國家、不同的人所追求的利益，在內容和節奏上是存在差異的。“技術向善”是一個理想追求，但是，不同的人對“善”與“非善”的(本質和場景)理解存在差距。這些都屬正常現象。伴生的利益衝突，由誰、通過何種途徑協調？如此等等，都使得在世界上不同地理位置使用同一個聯通世界的通訊網絡的人（和由人所組織的企業）不得不適應維繫信息、技術和商業互動的國際政治空間。

一種觀點將網絡/賽博空間視爲可規避現實存在的地緣政治紛爭的途徑。畢竟，互聯網/賽博空間是全球性的，跟有型產品或人員不一樣，數據的跨國流動不受通過海關和檢疫監管環節而明晰的國界約束，因此，信息和數據的跨國互動可超越一個民族和國家內的政治偏好，也不受國家之間的地緣政治偏好不同影響。

在實踐中，這種觀點並不成立。互聯網促成的全球互動的數字化，只是當今和未來國家間信息流、技術流和物質流的一部分。技術的開發和應用沒有也不可能獨立於個人或企業所在的地理意義上的國家的市場準入許可和准入後的監管而發生。也就是說，跨國交易的數字化並沒能擺脫地緣政治；二者相互作用，並隨之導致整體意義上國家間互動出現新的、複雜性狀況。

另一種觀點把互聯網/賽博空間看成是全球性公共品 （public good）。這種觀察既有事實基礎也符合人類共生髮展的理念。與此同時，就像思考國際金融體系、公共健康、環境的可持續性、氣候變化、海洋生態等等可歸類爲全球性公共品的議題一樣，倘若數字經濟行爲互動機制的穩定性不足，所有的利益相關方都面臨“共害”（public bad）。這一點更容易獲得共識，但提供、維護或鞏固公共品則必須基於既有的實力以及貢獻方的利益追求得到滿足。

全球數字經濟版圖中，市場規模和技術實力等意義上的“橫溝”依然存在，在一些領域還有擴大的趨勢。在競爭狀態中處於弱勢的一方，從全球公共品中得益的程度與其貢獻的多寡掛鉤。也就是說，公共品不是免費品；以大型企業或者國家爲觀察單元的數字經濟行爲體，只有在找到相互獲益的路徑時，纔能有進一步發展的共同空間。這就涉及到國際政治偏好。

還有一種觀點則更具現實意義：隨着數字化產生的經濟力量高度集中（而且近年越來越集中），對維繫跨國數字化經濟的基礎設施被“武器化”監管的憂慮程度也在提高。這些基礎設施包括根服務器、海底光纜、衛星、數據儲存設備；信息平臺；半導體技術和標準、算法、5G和區塊鏈等前沿技術的專利等等。

一方面，數字技術的跨國應用的本能性追求是垂直性控制：產權所有者推動其技術在不同國家和地域複製性採用並收取使用費。所以，“技術中性”（其採用不受國家政治偏好的制約）、不同技術路徑間的互操作性、技術標準的開放性、用戶適配性；允許試錯並以補丁應對，這些都是技術業界所追求的理想政治和政策環境。

另一方面，因爲數字技術也具有軍民兩用功能，越來越多的國家將其納入以保護國家安全爲出發點的政府監管範疇。而監管的途徑之一便是針對性地限制被納入監管範疇的物項、技術、算法的出口和進口。隨着越來越多的數字技術被賦予國家安全屬性，其應用的國際政治空間便又回到了現代通訊技術誕生前的產品和服務排他性（擁有方）和依賴性（進口方）博弈判斷。

數字經濟的地緣政治競爭，還體現在不同國家的監管模式或理念層面。

一些國家對其頭部數字技術和平臺服務企業實施“輕監管”，以有利於其企業在國內乃至全球窮盡資源優化配置的可能性。這些國家的政府同時以“小院高牆”的方式（包括建立戰略聯盟的途徑）對前沿技術的跨國合作，在研發、出口、投資等環節採取國別針對性限制措施。這樣做的目標之一是維繫不同國家在數字技術領域的代際差，爲本國數字經濟企業在全球競爭中提供有利的地緣政治空間。

另一些國家則基於其市場是跨國數字企業盈利所依，特別是原始數據的免費產生地，而通過設立前置性競爭法規，以圖限制外國數字經濟企業利用技術跨國應用的垂直性、國際稅收制度的碎片化等途徑而強者通吃的政策和商業空間。這些國家的監管機構強調個人隱私等消費者權益保護的道德義務，強調虛擬經濟交換行爲必須與實體經濟活動形成共享效應。

“數字主權”概念爲基於個人隱私保護和對數據跨境流動設置防火牆等管制措施提供了地緣政治意義上的合法性。不論是強調消費者權益保護還是設立防火牆，目的都是爲本國企業在全球數字經濟競爭中謀取空間和時間，以圖爲本國企業縮小技術差距創造政策空間。如何在對技術和數據的跨國流動的管控和本國企業獲取境外優秀和最新的創新成果之間求得平衡，是以“數字主權”爲基礎性邏輯而設置監管政策和措施所必須面臨的兩難。

近年，傳統地緣政治思維中的國家整體實力對比，在跨國數字經濟治理中，越來越具有顯性。

例如，跨境電商業務中的非商業性壁壘在增多；大國貿易戰中，技術戰的成分最高，這也體現在數字技術企業的跨國融資、併購中的“國家安全”審查的不斷泛化。

又如，數據跨境流動管理中“國家安全”的成分在提高。如何在公益性數據、商業性數據、（技術進步所依的）獨佔性數據中求得最大公約數，在經歷一個艱難但具有現實利益的博弈過程。

此外，一些發達經濟體在推動製造業“回岸”和“友岸”，這既有其呵護國內經濟發展空間的成分，也有形成政治性排他安排的意圖。

最後，雖然“雙支柱”稅收方案有利於實現跨國數字經濟收益公平分配的理想，但是國家主權原則依然在發揮作用，達成條約性協議的路程依然漫長。

這樣，思考中國的數字經濟（特別是平臺經濟）治理的基礎性邏輯，就有必要將全球性競爭環境和國際規則納入視野，國家監管應呵護其企業的技術和業態創新能力、激勵企業參與跨國性組織和協會以謀得協同效應，促成其在全球數字技術業態創新中獲益能力的提高。

此外，基於所有的國際經濟規則談判機制都設置了與企業諮詢、允許企業遊說的渠道，中國的數字經濟企業應通過深入參與國際技術和非技術規則的形成過程，瞭解各參與方的訴求、妥協的空間；預判規則形成的態勢，預知在境外經營中合規的需求。面對數字經濟跨國關聯的條約和協議，企業該做的不是規避，而是事前、事中和事後的全面參與，並將承諾落實的規則嵌入日常工作指引。

總而言之，跨國數字經濟互動中的“地緣政治”，既不虛擬也不神秘，它就像一個游泳池，企業只有進入、體驗，才能提高自身的駕馭波浪或旋渦的能力。

査道炯，北大國際關係學院教授、北大南南合作與發展學院教授。査道炯教授的教學和研究集中關注當代中外關係中在非傳統安全領域的課題，包括能源/礦產、糧食、海洋、公共健康、跨境水資源管理等。