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【承澤觀察•平臺經濟40評之十八】查道炯：如何理解平臺治理中歐洲與美國的不同？

中新經緯7月5日電題：如何理解平臺治理中歐洲與美國的不同？

作者查道炯北京大學國際關係學院教授

【導語】歐洲和美國的平臺治理有明顯的不同，但在理念上高度交叉，且都具有全球性的影響力。瞭解這兩個轄區的平臺治理規則和經驗，既有助於中國數字經濟市場的建設，也是中國企業從事國際化經營的必修課。

近年，歐美社會對大型數據平臺的評價出現了多元化的現象。谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果、微軟(GAFAM)主導着的新經濟格局得到公認，但一種觀點認爲，它們是新業態的創造者，常常免費提供熱門服務，其知名度是發明和創新的成果，成功和進步的標誌，因此又被稱爲“大科技”(Big Tech)企業。另一種觀點則認爲它們“巨壞”(BAADD)：龐大(big)、反競爭(anticompetitive)、誘人上癮(addictive)、破壞民主(destructive to democracy)，既主宰人們的日常生活，又“竊取”並售賣消費者的數據，還利用其市場支配性力量摧毀或壓制競爭對手。平臺不斷翻新的經營行爲是否構成壟斷或侵權，應該如何監管，爭論不休。

歐洲和美國在平臺經濟及其治理理念與手段方面都具有全球性影響。瞭解歐美平臺治理對進一步探索中國的平臺經濟治理，把握中國企業參與其它國家的平臺經濟努力中的境外規制環境，有參考價值。

歐盟的平臺治理

在人們普遍關注如何推動電子商務、縮小數字橫溝(即樂見信息服務企業進一步發展)的年代，歐洲議會及歐盟理事會便於2000年推出《歐盟電子商務指令》(以下簡稱《指令》)。《指令》要求在歐盟成員國設立的信息服務企業既遵循註冊國的法規又同時接受區域協調，試圖因應成員國商務規制、稅制等方面的不同，培育有競爭力的歐洲新經濟服務商。“數字經濟”(digital economy)必須促進“共享經濟”(sharing economy)和協同經濟(collaborative economy)業態的發展，一直是歐洲所追求的基礎性目標。

隨着時間的推移，在全歐洲提供搜索、新聞、廣告服務的企業，一直被以美國爲總部的GAFAM統領，歐洲的平臺企業則集中在零售、旅遊和餐飲等與實體經濟更相關的領域，規模遠不及美國頭部平臺。這種差別，既是由於美國平臺企業競爭力強，也可能是歐盟成員間因以“原產國”原則管理域內平臺企業而制約了業務空間的結果。

在監管數字平臺有反競爭行爲的同時，歐洲議會從1995年通過《關於涉及個人數據處理的個人保護以及此類數據自由流動的指令》開始，在數據保護、版權、平臺言論責任等方面實施監管。這與美國平臺企業所奉行的“安全港”(safe harbor)理念(平臺原則上不爲第三方生產的內容負責)不同。在美國，通過平臺發佈的言論和廣告信息屬憲法第一修正案所保護言論自由權利範疇，平臺企業因此而主張所傳遞的內容糾紛應在當事方之間解決。

雖然在處理平臺企業涉嫌不正當競爭和壟斷行爲時歐洲也面臨其它轄區同樣的難題，例如如何定性平臺企業所提供產品的“相關市場”從而判斷其是否處於支配性地位，如何定性平臺定價是否存在歧視(“免費”搜索服務有利於企業自辯)，但歐洲在針對大型平臺的反壟斷調查方面遠遠要比美國積極。例如，1998年美國太陽微電子公司向歐盟委員會投訴，宣稱因微軟公司拒絕提供操作系統相關接入信息而無法開發與操作系統相兼容的軟件產品，進而無法在服務器操作市場上生存發展。該投訴正式拉開歐盟反壟斷機構對微軟公司系列反壟斷調查的序幕。之後，歐盟反壟斷機構的判罰態度日趨強硬。2004年歐盟委員會要求微軟提供不帶自身媒體播放器的操作系統版本，向競爭對手開放相關技術信息，以實現不同平臺的互操作性，並處以近5億歐元的罰款。而同一時期，美國司法部對微軟的反壟斷調查仍未完結。

歐盟針對包括在歐洲提供服務的美國平臺企業在內涉嫌不正當競爭、網絡安全、虛假信息和隱私的調查和罰款不斷。2015年，時任美國總統奧巴馬抱怨道“爲谷歌和臉書說句公道話，歐洲的反應更多是出於商業而非其它動機”，間接批評歐洲在以維護市場公平之名行保護主義之實。但這並沒有影響到歐洲的行爲。例如，2017年6月，歐盟委員會裁定，谷歌濫用其在歐盟經濟區13個國家的搜索引擎市場的支配地位，非法操縱購物廣告搜索，並對其處以24.2億歐元的罰款。而同期美國聯邦貿易委員會則不僅認爲谷歌並不存在“自我參照”(self-referencing, 例如，網頁將推薦的廣告置於用戶搜索結果的首位)行爲，而且得出谷歌的行爲對消費者有利的結論。2018年，歐盟認定谷歌在安卓系統的使用、廣告存在不當行爲再次罰款。但同一行爲並沒有在美國的監管機構受到挑戰。

歐洲的市場競爭政策形成於二十世紀五十年代。以歐洲煤鋼聯盟的成立爲標誌，避免成員間出現導致第二次世界大戰期間各國政府主導經濟並採取“以鄰爲壑”的對外經貿政策再現是基礎性思維。弗萊堡學派(Freiburg School)認爲，企業高度集中的經濟力量不可避免地導致高度集中的政治力量以及自由社會的崩潰，所以應允許國家在界定競爭規則及其適用環境方面發揮事前監管作用。在歐洲，競爭政策的壓倒性目標不是聽任企業追求資本配置效益，而是推動其成員間市場的經濟一體化。也就是說，與主導美國的競爭政策的芝加哥學派思維相比，歐洲的市場監管所追求的目標超出企業效益和消費者福利這兩個指標。

爲了使數字經濟“適合歐洲”(fit for Europe)，歐盟通過了衆多法規。例如，繼《通用數據保護條例》(GDPR)於2018年5月開始強制執行，2020年12月，歐盟委員會公佈《數字市場法》(DMA)，2022年4月就《數字服務法案》(DSA)與成員國達成協議。GDPR是有關個人數據的收集、處理、使用和存儲的新法規。DMA主要針對具有“守門人”功能的平臺企業，目的在於遏制大型網絡平臺的惡性競爭行爲，構建公平且開放的數字市場。DSA主要涉及線上中介機構和平臺(例如在線市場、社交網絡、內容共享平臺、應用商店以及在線旅遊和住宿平臺等)，目的在於構建安全、可預測和可信任的網絡環境。其中，DSA要求科技巨頭企業採取更多措施來處理非法內容，否則將面臨高達其全球營業額6%的罰款。

美國的平臺治理

美國的平臺治理以“輕撫”(light touch)而聞名於世。美國聯邦貿易委員會於1989年便着手對微軟公司涉嫌不正當競爭和壟斷行爲展開調查，美國司法部和微軟之間的訴訟和反訴訟馬拉松到2011年才告一段落。其間，微軟在2000年被責令將電腦操作系統和軟件應用系統分拆爲兩個公司，但一年後，微軟與美國司法部達成庭外和解協議，公司承諾執行一系列限制其習慣行爲的規定。這一過程中，計算機的應用向智能手機、平板、電子閱讀器等產品拓展；引起官司的Windows操作系統不再具有統治性地位。微軟的競爭對手，例如蘋果和谷歌，成長爲超大型電子科技企業，且具有全球性影響力。微軟等以創新爲發展基石的企業在追求自身壯大和應對政府監管之間的成功經驗，被推薦爲教科書式的樣本。

此後，美國一份報告指出“國會從未通過一個監管網上服務的全面性框架，導致聯邦政府因監察機構分散、不全面、投入不足，而無法及時應對已發生或可能出現的權益侵害行爲”。拜登政府在2021年夏天將崇尚“新布蘭代斯主義”經濟學思想的莉娜·可汗(Lina Khan)以及吳修銘(Tim Wu)延攬進入反壟斷核心團隊，這一度引起對美國強化其大型平臺監管力度的聯想。新布蘭代斯主義質疑長期引導美國經濟治理的芝加哥學派所推崇的理念(以資本配置效率和消費者福利作爲核心甚至唯一的追求)，主張反壟斷的目標不應該只是單純的經濟效率，也應該包含競爭和經濟民主；反壟斷的手段應具有多樣性，除了依靠法律之外，還應該依靠輿論監督，以及人民參與等其他手段。包含約束網絡平臺“自我參照”行爲的《美國在線創新及選擇法案》(American Innovation and Choice Online Act)，雖然堪稱美國反壟斷規則最強有力的更新，雖然到2022年6月初，“大科技”企業仍然在努力阻止國會通過，但也顯示美歐的監管法規距離在縮小。

對中國平臺企業的啓示

歐洲和美國的網絡平臺治理內容遠遠不是一篇短文所能盡述。但是，歐洲和美國的網絡平臺監管有一個共同性的特點：不斷建設事前監管規則，以法律程序處理糾紛，以市場的可競爭程度(contestability)爲反壟斷監管的“度”。一家企業或一種服務處於市場支配性地位本身並不構成被監管(包括分拆)的充足性或必要性前提。歐洲不斷監管在其轄區經營的美國平臺，是爲了讓歐洲企業通過創新從縫隙市場(niche market)做起，創造政策環境。

2021年6月美國-歐盟貿易和技術委員會設立，這是美歐在平臺監管和更廣泛的數字治理方面相互借鑑、縮小分歧的政府間機制。該機制也爲美歐通過提高各自轄區法規的一致程度而協調日常性對外交往提供了渠道。

中國企業需要特別注意平臺治理規則的“布魯塞爾效應”(Brussels Effect)。總部位於布魯塞爾的歐盟一直以在公平交易、質量和技術標準、消費者利益保護等方面設置全球最高標準、超前規制，應對其在全球市場交易量方面的相對弱勢。其實，歐洲域外的企業要想進入高收入的歐洲市場，就必須先接受歐洲標準，助力自身的品牌建設。此外，由於歐盟高舉企業行爲必須“義利並舉”的大旗，其規則在轄區外具有高度的吸引力。以數據和隱私保護法規爲例，經我們統計，到2021年，全球194個轄區中，有137個受歐盟的啓發，設置了相關法規。

從跨境電商向更廣闊的數字服務領域拓展，是中國的數字企業成長的必由之路。重視建構更加開放和公平的數字市場，更加重視平臺的實體經濟貢獻，促進中小微企業發展、更重視保障用戶的權利與自由，已經是具有全球性的追求。不斷跟蹤歐洲和美國的平臺治理規則和經驗，既符合建設國內數字經濟市場的需求，也是中國企業從事國際化經營的必修課。(中新經緯APP)

責任編輯：宋亞芬

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【編輯：楊京川】

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