社評－國企改革仍需藉助市場機制

不同於1990年代江澤民與朱鎔基時期所推動的國企改革，習近平與李克強的國企改革，特別強調引進民間資本力量，藉由外部股東強化公司治理能力，促進國有企業的市場競爭力，並打破特定產業的國有企業壟斷地位。中國聯通最近提出的混改計劃，卻因申請非公開發行股票數量不符證監會定增新規，而引發軒然大波，成爲這一輪國企改革的指標性案件。

中國聯通是大陸第三大電信營運商，市值排名遠遠落後於中國移動與中國電信，營運績效與財務表現也遠不如前兩者，因而成爲首要改革對象。根據中國聯通擬具的混改方案，預計引入騰訊、百度、阿里巴巴及京東等14家外部投資者，共780億人民幣資金，排名居前的互聯網巨頭，幾乎全數入列。目的無非是想利用這些互聯網公司在網路營運的成功經驗與活力，改善中國聯通過於僵化的營運模式，進而提升資產報酬率與獲利能力。同時透過分散且多元化的股權結構，建立更加透明且市場化的公司治理機制，讓董事會與經理階層能夠發揮實質作用，而不再只是單純地配合政府施政，爲服務國家而存在。

看似理想且正確的做法，背後卻存在一些體制矛盾問題。中國聯通所屬的電信產業，在國企分類上是屬於攸關國家安全、國民經濟命脈與關鍵領域的商業二類，除商業性質外，也兼具公益性質。對於這類產業的混合所有制改革，大陸基本立場是不完全開放，不由民間外部投資主導。也因如此，中國聯通對外釋出的股權，基本上只有3成多比重。

即使如騰訊或百度等互聯網巨頭有機會拿到董事席次，仍無法改變由中央政府主導董事會的事實。換句話說，當董事會成員對公司營運方向出現意見分歧時，國家利益絕對置於股東權益之上。這對標榜追求透明且市場化的公司治理改革目標來說，不啻是一大諷刺。

尤有甚者，現行國企改革還存在一個潛規則。在大陸以黨領政體制，企業除了董事會外，通常還得成立一個黨委組織，決策地位高過董事會。目的在管控這些國企，防止國有資產在引入民間資本後流失，甚至失去主導權。根據《華爾街日報》報導，自2016年以來，至少有超過30家、市值超過1兆美元、在香港上市的國企增設類似的黨委組織，其中包括知名的中石化、四大國有商業銀行、中信及海通證券等。

黨委的設置並不符合公司治理精神，甚至違背國企改革的初衷。改革是爲了破除壟斷、促進市場競爭並提高國企的營運效率，但凌駕於董事會的黨委組織，無疑是在市場化道路上添加的枷鎖，讓國企市場化改革艱困難行。這可能也是近年來國企改革喊得震天響，卻始終無法看到具體成效的主因。

臺灣1980年代開始推動公營事業民營化以來，在組織結構調整上，並沒有出現類似黨委這類由政治力掌控改革的爭議，但也面臨同樣的政府股權遭到稀釋的爭議，政府到底該不該大量釋出股權，遂行真正的市場化與民營化，政策與市場究竟誰先誰後等，也曾經引起尖銳的討論。其實兩者的差別只在於政府與市場這兩股力量的天平上，到底傾向哪邊多一點而已。

顯然，大陸傾向政府力量多一點，希望在改革後仍可握有主導權。臺灣則剛好相反，傾向市場力量多一點，希望由民間主導，帶出國有企業的活力、效率與競爭力。

從過往經驗來看，若以提高市場競爭力、打破壟斷地位的國企改革目標來做評斷，臺灣的案例明顯是成功的。就以同爲電信產業的中華電信民營化爲例，在政府大量釋出股權引進外部投資人後，中華電信的經營績效與公司治理成效，也蒸蒸日上。每年穩健的獲利表現除獲得外資青睞持續拉高持股外，公司治理也連年獲得官方證交所的認可，排名穩居前5%。在這個過程中，即便政府身爲最大股東，但除了董事長一職的指派外，並未以國家力量插手公司決策。顯然政府角色的退位，纔是真正關鍵所在。這或許也可作爲未來中國深化國企改革的借鏡。

當然，中國國企改革方興未艾，且基於不同國情、社會體制與經濟環境的考量，現在很難斷言誰對誰錯。但是無論如何，要追求真正的市場化，政府就該適時鬆手，這是經濟學的鐵律。

國企改革仍否成功，關鍵還是在於政府這隻「看得見的手」，是否願意真的放權讓利給民間外部股東，同時讓市場這隻「看不見的手」，真正發揮價格機能的分配作用。光只有引進民間資本，而不從根本上改變作法，是不可能有效提高市場競爭力、破除市場壟斷依賴性的。