奔騰思潮》美國國家安全與拜登的國防預算（溫承澤）

美軍太平洋艦隊6月17日發出消息稱，美國海軍卡爾．文森號航母戰鬥羣已經抵達夏威夷羣島的行動區域。(圖／美國海軍）

一個總統的年度預算案揭示了該爲總統未來一個財政年（2021年10月1日起至2022年9月30日稱爲財政年2022年）的施政焦點。而在拜登此次公佈高達6兆美元的年度預算案當中，明顯可以看出拜登總統將主要施政重點擺在國內議題——這符合他先前提過要「重建美國，才能領導世界」的目標——而國防或國土安全的重要性則似乎居次要地位。

拜登政府的2022財政年預算案撥款美國國防部7150億美元、國土安全部522億，雖然相較2021財政年分別增加了1.6%、0.2%，但若考量超過2%的通膨率，則反而是稍微減少了。又美國馬里蘭州衆議員布朗(Anthony Brown)指出，國防年度預算中約有2000億美元是被花在非國防相關的事項上——如醫療保險、國防健康計劃(Defense Health Program)等，實質的國防預算則僅剩約5150億。同時，非國防產業的國內可自由支配支出(discretionary spending)則增加16%：教育部增加41%、美國衛生及公共服務部增加23%、與環境保護局21%。此外，拜登總統先前推出的2.3兆基礎建設法案之中，也未撥款建造飛機與海軍船艦。這樣的預算案承襲了歐巴馬政府以來消減國防預算的趨勢：2011年歐巴馬政府與國會同意了「預算控制法案」(Budget Control Act)，爲了減少政府財政赤字，此法案要求一半的預算節餘來自國防預算。因此，即便軍事任務增加，國防支出佔國內生產毛額（GDP）的比例從2010年的4.7%下降到2017年的3.1%。國防預算的縮減常直接反映在軍事準備上—部署的船艦與空軍可能發生更多的意外事故。

川普則在競選總統時承諾要重建美國軍隊，但就任後卻只在歐巴馬總統於財政年2017年規劃的國防預算上增加了3%。在參議員麥肯(John McCain)與衆議員索貝瑞(Mac Thornberry)的推動下，白宮最終同意在2018、2019年爲國防預算增加900億美元，在新冠疫情來襲之前，2020年的國防支出佔了GDP的3.3%。而如今拜登的預算縮水則會再次迫使美國在軍事準備與未來科技及武器的投資之間做斟酌。美國自從911攻擊發生以前，國防支出就不曾低於GDP的3%，但1990年代美國並未有霸權挑戰者。然而若要有效應對俄羅斯、伊朗以及尤其是中國的挑戰，美國前參謀長聯席會議主席鄧福德(Joe Dunford)指出美國每一年應增加3%~5%的國防預算（3%約爲600億美元；5%約爲1200億），從拜登實質減少的國防預算可看出美國似乎沒有足夠的資源來應對這些挑戰。就在中國尋求東亞軍事霸權地位，俄羅斯、伊朗、北韓透過飛彈與網路駭客威脅着美國盟友與美國國家安全的時刻，此一軍事挑戰與軍事資源的差距增加了誤算(miscalculation)與戰爭的風險。

然而，戰略與資源差距最顯著之處是在中國於西太平洋帶來的海軍挑戰(naval challenge)：若不計其規模頗大的海上民兵，中國的海軍現代船艦約有350艘，而美國卻只有300艘左右。雖然拜登承諾會對海軍艦隊作「可執行、負責任的」投資，但與美國兩黨共識的355艘仍存有重大差距。中國政府也承諾2021年的國防預算要增加6.8%至約莫5500億美元，並企望在2035年以前建造現代海軍，於2049年以前達成「世界級」海軍——也就是要超越美國海軍實力。此外，美國前國防部長艾斯波(Mark Esper)指出中國佔有約40%的世界造船量能（世界最大的造船國），若加上韓國與日本，則該數字到達90%；且每一年中國新下水的船艦多了美國三倍。簡言之，就現在美國的海軍實力而言，美國難以維持在印太地區、地中海與波斯灣的部署（國會預算局指出在未來30年內的25年，海軍所需的維護工作將超過海軍造船廠的負荷能力）。美國海軍的吃緊反映在最新的發展上：爲了幫助美軍撤離阿富汗，其西太平洋的唯一一艘航空母艦雷根號(USS Ronald Reagan)駛向波斯灣替代已服役三年的艾森豪號(USS Dwight D. Eisenhower)。西太平洋唯一航母的離開似乎有違拜登要將焦點移往東亞的戰略目標。

歐巴馬總統從未能真正將資源投入其「重返亞太」的戰略，現在的拜登可能將重蹈覆徹。拜登總統期待透過將預算注入國內建設—尤其是民主黨的優先事項如環境保護、擴大聯邦醫療保險覆蓋率、免費社區大學與幼兒園等—來對增加民主黨於明年期中選舉的優勢。但以國防預算獻祭對國家安全帶來的風險，將可能比想像中來得大且快。（作者爲國立政治大學外交學系雙主修韓語系、以色列阿巴埃班智庫亞洲政策計劃學人、大九學堂第二屆學員）

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