黃嵩立／首屆國家人權委員會成立 師法國際提升人權
▲國家人權委員會設置於監察院，定位爲一個專責於人權保障與人權促進的國家機關。（圖／資料照）
已於2019年底通過的《國家人權委員會組織法》，待立法院通過新任委員人選，國家人權委員會（以下簡稱NHRC）即可於新一屆監察委員就任的8月1日開始運作。NHRC雖然在我國爲新設立的機構，但世界上半數以上國家已有國家人權機構，並共同遵守《巴黎原則》對組織架構和職權的規範，我國NHRC的組織法和作用法於法案擬定過程中也參照了《巴黎原則》。
就其職權來說，《巴黎原則》將NHRC定位爲一個專責於人權保障與人權促進的國家機關。想了解NHRC的功能，就得先理解傳統的監察委員和人權委員工作方式的差異。
傳統監察委員的主要職權是監督政府官員是否違法失職，因此也有人權保障的功能，無論是接受陳情進行調查，或者主動依職權調查，都可以促請相關機關改善其人權工作；例如受刑人、軍人、身心障礙者的權利，只要是與公務執行相關，都是監察委員保障的對象；而人權委員的職權則較廣，括及私人機構的人權侵害及各種形式的歧視。
NHRC在保障人權方面，也可運用個案調查以外的工作方式。其一，系統性地監測全國的人權狀況，特別是各項具有國內法律效力的人權公約所保障的權利。舉例而言，爲監督《身心障礙者權利公約》的實施狀況，NHRC要向行政機關征集資料，或進行調查訪視自行收集資料，並監督政府是否積極改正該公約於國際審查中被指摘的不足之處。這個工作方式可以全面性地理解人權狀況，避免掛一漏萬。
其二，NHRC可以針對系統性人權侵害進行「詢查」（inquiry），以系列公聽會的方式，讓人權受侵害者、公民社會、直接與間接與該侵害有關的政府機關或企業機構，在公開場合討論人權侵害的事件、其發生的原因，以及救濟的方式。詢查的主要目的不在找出誰違法失職，而在檢討某種制度或法律，或者某種歷史因素或社會習慣，如何造成某些人的權利受到侵害，並尋求補救。舉例而言，NHRC可以對原住民傳統領域、對跨別者的歧視、對身心障礙者的居住條件進行詢查。找出問題之後，NHRC對行政機關提出政策或修法建議，並持續追蹤政府的作爲。
除保障人權外，NHRC還有促進人權的職權，其方法包括髮展人權教育、與其他機關共同發展人權教材與課程，並利用各種媒體提升人權意識，深耕人權文化。上述的詢查過程，也具有促進公衆參與、共同理解人權複雜面向的教育目標。除行政院外，NHRC也可向立法機關提出立法或修法建議，或者就訴訟中案件在取得法院同意後，以「法庭之友」身分提出人權意見書。國家政策有侵犯人權疑慮時，NHRC應該發表聲明，提醒政府注意。上述行動都同時具有人權保障與人權促進的功能。在行使上述職權時，NHRC基於事實真相和國際人權標準提出建議，以理服人，希望營造與政府三權之間的合作關係，而非擷抗關係。
爲達成人權功能，NHRC必須能夠獨立地監督政府，也就是其運作各方面，包括啓動何種調查或詢查、提出何種建議，都毋須獲得其他機關同意，也不受其他機關干預。在行政上，委員人選的選薦過程公開、委員任期保障、充足的行政與財務資源，都是必要條件。
我國之所以將NHRC設置於監察院，正是因爲監察院有憲政機關的尊崇地位，可以獨立監督政府，並擁有調查權。目前的《監察院國家人權委員會組織法》對於NHRC和監察院之間的關係並未明確界定，但鑑於監察委員獨立行使職權的現狀，其獨立性並未受限；將來可以在NHRC的作用法（例如職權行使法）和監察法當中進一步敘明，並且要靠兼任NHRC主任委員的監察院長，讓NHRC獨立機關的特性得以確定。
國際上許多國家人權機構運作多年，我們首任委員最急迫的事情是，積極向國際社會尋求經驗、虛心學習，理解有哪些運作模式與工作方式，如何訂定策略性工作目標，並根據這些目標決定NHRC如何組織、分工，以及資源（包括委員本身和職員的時間精力以及行政資源和經費）如何分配。
在對外展開工作之前，應建立內部工作規則，例如哪些事應經委員會同意始得發動、如何廣徵社會意見訂定優先工作目標、訂定調查方式與工作細則、如何與監察委員分工、如何建立與立法院和司法院的關係等等。這些事項有些可以且戰且走，但有些事情不宜將錯就錯。一開始的學習和規劃絕對不能等閒視之，希望NHRC在開創階段稍安勿躁，以謹慎妥善爲要務。