21兩會觀察丨“好房子”背後的樓市政策邏輯

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

2025年政府工作報告（以下簡稱“報告”）把對2025年房地產的工作要求置於“有效防範化解重點領域風險”一欄中的首位，且明確提出“持續用力推動房地產市場止跌回穩”。這意味着，2025年房地產是防風險的重點，而市場止跌回穩是防風險的切入點。

止跌回穩重點在增量政策

事實上，2024年9月底一攬子存量和增量政策密集部署和實施後，房地產市場止跌回穩的趨勢顯現。比如，2024年四季度，全國新房銷售面積同環比分別增長6.4%和21.2%，告別了連續下滑的態勢。同時，根據70城房價數據，截至2025年1月，一線、二線城市新房價格指數分別連續3個月、2個月止跌回升。

因此，貫徹2024年底中央經濟工作會議精神，結合近期市場走勢，今年政府工作報告對房地產的表態，彰顯了通過持續用力的政策組合拳，儘快實現房地產止跌回穩。具體政策導向上，在存量政策應出盡出的情況下，此次政策部署的重點在增量政策。比如，報告提出加力實施城中村改造和危舊房改造，釋放剛需和改善型需求潛力，這錨定了當前的有效需求潛力。

城中村和危舊房主要集中在超大特大城市和各地級市，這些城市有大量的年輕人、新市民和老市民長期居住，他們是住房需求的主力，主要對應着剛性需求和改善型需求，也是實現“美好人居”，從“有沒有”轉向“好不好”的需求主體。

近期，形勢出現積極變化，一是去年推進增加地方債務限額置換地方隱性債務（主要是城投和國企債務），投放專項債收儲存量低效閒置土地；二是城中村改造在專項債、專項借款投放的力度加大，包括專項債可用作項目資本金，資金平衡的考覈從項目擴大到片區；三是依法徵收成爲主流，成本明顯降低，房票安置也開始落地。比如，2024年鄭州市貨幣化安置去化商品房134萬平方米。今年1~2月份，廣州、深圳多個城中村改造項目通過規劃或啓動開工。

盤活存量土地

在土地供給端，報告繼續強調“控制增量、盤活存量”。各地房地產庫存中，狹義的在售庫存去化週期並不長，壓力主要是未開發用地爲主的廣義庫存。庫存高壓不僅導致供應量大，也是地價和房價不穩，進而拖累止跌回穩的主要原因。合理控制新增供地，即貫徹因區施策，基於區域供求結構性差異，減少同質化供地，增加好房子、配套完善等供給偏少的項目。

報告明確提出了盤活存量用地和商辦用地，這是土地庫存壓力的主要來源。這些地塊多爲2022年及之前出讓，規劃、設計、區位、配套等已不適應當前需求。下一步，通過專項債收儲後暫緩出讓，或調整用途（公共用地或保障房用地）和規劃條件、補足配套設施後再出讓；或者，完善項目規劃設計條件以後，鼓勵開發商繼續開發或者在二級市場上轉讓。

優化城市空間結構和土地利用方式，意味着在房地產進入存量時代後，基於市場供求關係和止跌回穩，地方債務控制，房地產新發展模式打造等新形勢、新要求，不能再沿襲外延式的增量擴張，更不能爲了短期投資、財政收入而增加供地。須從人口、家庭、生育變化，住房需求新特徵，產業空間需求新變化，結合存量空間和土地利用效率，轉向存量集約化、緊湊型的利用模式。

盤活存量商品房

除了盤活存量土地，盤活存量房源是實現保交付、防範企業風險，去化庫存等，以推動市場止跌回穩儘快見效的抓手。特別是，當前房企在售庫存中，超過一半的爲2024年之前的批售項目，其戶型、區位、設計風格不適應當前需求而去化困難。報告提出，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權，這是重大的政策突破。

2024年5月份以後，政策明確了收購存量已建成新建商品住房做保障性住房，且給出了3000億元的低利率再貸款扶持。收購主體限於指定的兩家國企，明確按照“土地劃撥成本+建安+5%的利潤”來制定收購價格，強調要按市場化、資金平衡的原則來推進。但由於收購價格較低，企業參與的意向不高，且收購後做保障房很難做到資金平衡以償還再貸款。

此次在收購主體、價格和用途方面，讓地方政府自主決策，一方面能通過調動省市區國企、城投及民企參與，減輕指定少數幾家國企（比如各地安居公司）收購導致資金壓力以及後續配租、配售和運營壓力；另一方面，洽談合理的收購價格水平，能調動房企出售的積極性；另一方面，除用作保障房以外，收購的房源還可以用於拆遷安置房（比如“房票”）和人才房等。

這樣，也能拓寬保障性住房再貸款使用範圍，讓已批覆的貸款額度能投放出去。事實上，不管是專項債收儲存量土地，還是再貸款投放用於收購存量在售商品房，抑或是專項債、專項借款用於城中村改造資本金或拆遷安置（比如“房票”安置），若仍以單個項目資金平衡的考覈，在目前的供求價格體系下，較難做到資金平衡，從而影響存量盤活的大規模落地。

在收購主體、價格和用途方面給予地方更大自主權，也意味着再貸款的償還，必然要從單個項目擴展到多個項目、整個片區內，或者是拉長週期到中期。延展到城中村和危舊房改造、存量土地盤活等，也會在更大範圍內實現資金平衡。比如，專項債收儲土地，償債來源從政府性基金收入和項目專項收入，擴展到財政補助、調度其他項目專項收入、項目單位資金等。

這樣做的目的，就是能夠將土地和房屋庫存儘快去化，從而推動開發商保交付、償還債務，防範房企債務違約風險，讓房地產新開工和土地市場真正復甦。另外，這幾年一直在“託底”土地市場的地方國企、城投，纔能有增量資金參與到城中村和危舊房改造、籌建保障房等。同時，只有庫存實現了去化，行業鏈條順利循環起來，房地產市場才能儘快止跌回穩。

“好房子”需要新模式

經過三年多的調整，目前行業和市場的各項指標均已下探，舊模式和無效庫存已相當程度上得以消化，房地產市場繼續大幅下跌的可能性較低。考慮到上述增量政策在2025年全面落地，今年房地產市場止跌回穩的局面更加鞏固。值得注意的是，要真正實現止跌回穩，關鍵還在於打造新模式，打造住房供需的新賽道，培育住房消費可持續的後續動力。報告提出，有序搭建相關基礎性制度，加快構建房地產發展新模式，推動建設“好房子”。

筆者認爲，下一步將在租購併舉、現房銷售、“配租+配售”的保障房新體系、“好房子”供給、二手房盤活和循環、存量房運營、城市更新、產城融合、房屋養老等多個細分賽道、領域等，都將有系統的謀劃，以挖掘全新的、多元化的需求潛力，其集合起來的市場體量也非常大。同時，改善新型城鎮化（公共服務均等化、外來人口本地化）、生育和養育、產業升級、內需打造等影響房地產的基本面。這些都是房地產的新模式，也是真正止跌企穩的關鍵。