學者觀點－從靠天吃飯到損害防阻的農業保險制度

颱風過後，即將收成的蔬菜泡在水裡，損失慘重，政府推動農作物保險，希望能降低風災對農民的傷害。圖／本報資料照片

因尼伯特、莫蘭蒂及梅姬颱風造成農業損失超過新臺幣40億元，也影響蔬菜水果價格，爲此政府近日已宣佈將推動農作物保險機制，希望能降低風災對於農民的傷害。隨着全球氣候變遷，預期天災的發生頻率及損失幅度將增加，屬於小型農業規模的臺灣，推動自願性的農業災害保險勢必面臨挑戰。

依據世界銀行的災害風險管理報告，風險構成的要素爲危險事件（hazard），諸如颱風、乾旱、豪雨等，與風險脆弱程度（vulnerability），如人口集中度、基礎建設、經濟活動等，同時也攸關整體社會的承受能力（capacity），因此對天然災害的風險管理機制，建議以風險聚合（Risk pooling）模式進行，透過巨災共保（CAT pools）可有效建立風險移轉機制。

而實際執行風險管理時，對於損失頻率高而相對損失幅度大的農業損失，產物保險公司過往都採風險規避的消極態度，因此如何降低損失頻率，使其成爲可承保的風險，相信是推動農業保險有效運作的首要關鍵。同時，保險制度的運作必須考慮資訊不對稱效果與防範道德風險，針對政策性的商業保險，建立農業損害防阻機制與風險管理思維尤其重要。

借鏡中國大陸的發展，早於2012年即頒佈農業保險條例，爲農業保險發展奠定法律基礎，大陸農業保險承保農作物超過11億畝，佔播種面積48％；提供風險保障1.6兆元，佔農業GDP的16％；參保農戶2.47億戶次，佔農戶數的60％；承保農作物品種超過170個，覆蓋農林漁牧領域與所有省份。

大陸農業保險發展，區分爲啓動、試點與快速發展三個階段，發展初期因損失率過高，規模萎縮。2004年至2007年間以地方政府補貼保費於省市開展。2007至2012年間，透過中央財政補貼政策後，農業保險快速發展，業務規模和品種擴大，覆蓋全部省份，2008年起，保費規模已達亞洲第一、世界第二。至2013年實施農業保險條例後，農業保險成爲農業風險管理的首要工具。

同時也帶動商品創新，保險公司已開發農產品價格保險，農民或農業機構可購買農產品價格保險，確保農作物收成後有穩定收益，保險公司可購買期貨公司提供的選擇權進行避險交易，達到再保險效果。

因自然災害的損失無法彌補，大陸實施農業保險已積極發展災害風險管理，透過災害預防、預測和救援，進行風險轉移和共保，發揮商業保險在災後分散風險和經濟補償的功能，具體特色摘要如下：

政策法制：農業保險由財政部門補貼保費，鼓勵地方政府給予保險費補貼，建立農業保險巨災風險分散機制，對農業保險經營者給予稅收優惠 。

行爲規範：對違法違規行爲提出處罰規定，獨立帳戶下單獨覈算損益、條款和費率審查，並可委託基層農業技術推廣等機構協助辦理農業保險業務。

服務規範：明確承保、查勘、定損和理賠標準，保障要保人利益，明確理賠時效，將應賠償保險金支付給受益人，保險機構不得主張殘餘價值。

監理設計：對農業保險定義、基本原則與政策、相關部門職責分工、農保契約和業務經營規則、罰則及相關法律進行明確規定。

省思大陸農保的經驗，臺灣爲建立具體可行的農保制度，建議主管機關：(1)若採任意性商業模式，須強化中央政府、地方政府與農漁會基層的保費補貼效率與合作機制；(2)政策性的農業保險制度，社會性重於商業性，應適度區隔市場競爭，維繫保險公司穩健經營，(3)爲有效降低承保風險的波動程度，應落實世界銀行所倡議的巨災共保機制，以利未來政策的有效執行。