林忠正／公共建設Vs.產業發展 「前瞻」的錢該花在哪？
▲逾8千億元的「前瞻計劃」引來工商業界酸言酸語，他們認爲這些錢投入基礎建設而非產業發展對經濟毫無助益。（Photo by 總統府／Flickr）
蔡總統計劃以8,800億新臺幣特別預算在8年內投入軌道、水資源、綠能及綠能等前瞻基礎建設，希望能滿足臺灣下個世代的生活及經濟需要。在野黨除了大罵執政黨藉機綁樁外，更猛批政府浪費民脂民膏。這種老戲年年都有，除了朝野角色互換，在野的一方也常講不出什麼反對的大道理。
目前「前瞻」的各項建設方案，除了缺乏更詳細的工程內容及成本效益資訊，乍看之下似乎也沒有什麼大問題，也都是人民生活上都得面對的問題。只要政府的財力許可，而且計劃方案正確的話，平均一年只多出1千1百億的基礎建設，大約是GDP的0.6％，並非是什麼淊天大罪。事實上，前瞻計劃的關鍵，反而是在於民進黨政府該怎麼去執行，以及怎麼節省無謂的浪費！
政府的錢該用在哪？
工商界通常比較在意的，是與自己的生意有關和發展的機會，看到政府要花8千多億在基礎建設，而非投入產業發展，心中自然不是滋味。其實，工商界各種酸言酸語的批評也不令人意外，因爲大部分基礎建設的經營，本來就不易獲利。但若沒有這些基礎建設，工商業的運作就會出現一大堆問題，民衆的生活也會陷入困境。
臺灣的工商界動不動就要求政府降稅，又常批評政府的錢沒花在產業發展上，且指責錢都浪費在基礎建設上。就像臺灣民衆多能體驗高鐡的重要性和便利性，但時至今日仍然有不少嚴苛的挑剔。其實，這只是更凸顯了臺灣工商界領䄂的狹隘眼界，唯利是圖，卻甚少關心公共利益。
政府的存在是必要之惡，因爲許多民生活動都是市場機制和私人所做不到或不願做的事，從國防、治安、國民教育，到日常生活所需的水電供應網絡、空污管理、自然生態和生活環境的維護、交通網絡以及大衆運輸系統等，都必需要有政府的高度介入才能推動。很多時候甚至要政府自己經營，才能提供大衆比較低亷和公平的服務。
但是，政府運轉的動力並不像私人企業有追求最大利潤（最低成本）的誘因，更不像私人企業必需隨時面對市場競爭的壓力，也因此無法致力於最有效率的資源配置。掌握政府決策的政治人物，追求的多是政治權力，尤其一般官員的職位也不是經過市場競爭而來，更不具有經營企業的長才。所以，政府經營的（公營）企業一向效率低落，也無可避免因政治力的介入而弊端叢生。
簡單來說，政府在經濟領域裡絕對沒有能力扮演「大有爲政府」的角色，只能去做民間企業不願做或無法做的重要事情，例如各種基礎性的公共建設；而政府從事任何經濟活動的代價，包括公共建設的支出，也註定逃不出低效率和浪費的情形。
政府非產業發展領頭羊
2002年，政府執行「兩兆雙星」的產業升級計劃，規畫了臺灣核心與新興產業的發展方向。當時的半導體和麪板產業，在政府的扶持之下先興後衰，尤其現在幾乎都成了「慘業」，賠掉的錢早已超過先前賺的總合。早年政府曾大力支持迷你級電腦的產業發展，但後來的潮流卻變成個人電腦（PC），而現在的智慧型手機則在雲端技術的協助之下，未來也有可能取代個人電腦。
▲臺灣第一座科學園區──新竹科學園區，區內廠商即以經營生產半導體、面板等電子代工服務爲主。（圖／視覺中國CFP）
其實以前的十大建設失敗的例子也不少，只是被政治文宣美化了。這幾個例子只是要說明：政府不是神，政府大大小小的官員極少有經營企業的實戰經驗，根本無法精確判斷產業和產品的未來變化，要政府官員成爲產業發展的領頭羊，根本就是搞錯了政府角色的本質和功能！
不少人常說政府要多多接觸工商業者，多聽工商界的建言，才能擬出正確的產業發展政策。這種看法似是而非，其實重點是要看建議的內容是什麼，如果建議是爲了改善臺灣工商業的經營環境，例如哪些管制不合理、哪些法規限制了企業的發展和創新、哪些行政程序可以簡化、哪些基礎建設不足等，當然政府就要迅速改正。如果建議的都是對於企業如何減稅、如何補貼、以及如何獎勵，就要謹慎分析是否背離了政府的角色和能力。
人不自私天誅地滅，企業界的政策建議也都是基於自身的利益考量，難免誇大自己產業過去或未來的經濟貢獻，不斷抱怨臺灣稅負過重，更希望自己的企業得到政策的加持，拿到更多的投資獎勵、補貼、或減抵稅的優待。
文化法規扼殺了創新
回頭看看美國各新興產業的發展過程，從亞馬遜（Amazon)、谷歌（Google）、雅虎（Yahoo）、臉書（Facebook)、Uber、Airbnb甚至到蘋果（Apple）等跨國巨型產業，哪一個在發展階段就能得到美國政府的政策輔導和獎勵？其實，它們也不是靠什麼基礎科技上的突破，而是科技應用的創新而已。
就美國的歷史而言，政府基本上就沒有什麼產業發展政策。當然，美國市場規模夠大，一個有用的商業創意本來就很容易聚集足夠的資金和消費者，而得到進一步發展的機會。但是，這也需要一個講究自由放任的市場環境，才能容許各種工商業和人才從事創新的活動。
臺灣的經濟和產業發展缺乏動力的根本原因，在於管理工商的法令體制高度僵化，而其根源則來自於千年中國統治者獨尊儒家的結果。這種文化在本質上就會扼殺社會創新的動力，因爲許多重要的創意和創新，就是來自於反叛主流的異想和異見。
簡單的說，英美法體制之下只要不是法律禁止的工商活動，私人企業都可以先做。甚至，目前政府禁止的工商活動，也可以直接經由一般司法訴訟或憲法官司，而得到合理的解決。但是，在臺灣可以嗎？臺灣管理工商業的體制精神，就是延續儒家的統治文化，所有的工商業活動都得合乎現行的法令，法令沒有明白規範的（新）領域就不能做，否則就視爲違法的地下經濟活動。在這種環境下，創新活動自然受到極大的限制。
▲臺灣許多創意、創新產業之所以缺乏動力，在於法令體制過於僵化扼阻了發展。（Photo by 莊信賢／Flickr）
由於臺灣政府的行政權太大了，若工商業者的新生意或新產品被主管機關禁止而有不服時，就必需先走訴願程序。訴願走不通了，再到行政法庭走行政訴訟的路。這些都走不通了，受害的工商業者才能申請釋憲。我們和英美法體制之間最重要的差別，就是工商業者在這個訴願和訴訟過程中，相關的生意或產品大都無法再繼續。就算多年後有可能嬴得行政法庭百分之一的勝算，不過生意早就完了。
以Uber爲例，它在歐美國家可以一面營業，一面向法院打合法性的訴訟；但在臺灣Uber就沒有這種機會了，只要我們主管機關一個行政決定，就可以命令Uber立即停止營業。唯有停止營業，才能走漫長的救濟手段。而我們的交通部一開始沒有任何作爲，是因爲懼於Uber巨大的影響，才被迫提出多元計程車的折哀方。我們體制的運作，基本上就是反創意和反創新，除非你聚集了足夠的能量和政府對幹。
擺脫代工臺灣纔會進步
臺灣的經濟發展模式就是靠代工起家，生產活動也多是代工出口。連會設計的腦子也是幫人家代工，永遠不敢冒險嘗試自己的創意和創新。
就連政府立的法律也是代工習慣，都要等歐美大國立了法，新興產業都快要成熟了，纔敢引進新產業和新產品的法規。臺灣大企業家更是代工習慣了，幾乎失去了企業家冒險犯難的精神，因爲引進技術和代工出口的風險最小。臺灣經濟從1960年代走向代工出口模式之後，就得到迅速繁榮的機會；但這一、二十年來，卻因中國和開發中國家的低工資吸引全球代工產業，使得臺灣的經濟發展由盛轉弱。
臺灣經濟發展停滯不前已有多年，這也是因爲過去全力發展代工出口產業必然承受的苦果。這是我們臺灣官民的共業，不應單怪政府，只能說：「成也代工，敗也代工。」
其實，代工文化還真的很貼合華人的儒家文化，因爲代工就是接受國際大廠的權威領導，不必冒險，也不必想太多，更不用因成就自己的創意而成爲經濟活動的叛亂分子。以西班牙的產業條件，一個1974年才成立的成衣商颯拉（Zara）都可以發展出自己的品牌和快速展店的商業模式，才一、二十年就在全球設立1,808間零售店，成爲世界級大廠。反觀臺灣早在1960年代就已是成衣出口大國，但到現在還一直停留在代工階段，沒有一個屬於自己的世界性品牌。這要怪企業界不長進，還是怪政府失能呢？
政府該做的，就是迴歸到公共建設和積極修正法令，政府不是神，也不是算命仙。政府沒有必要、也沒有能力替企業家作生意！企業家要自己冒險犯難去找新方向和新產品。若企業遇到不合理或過時的法令限制，那就要大聲說出來，要求政府立即鬆綁或修正。如果我們能正確釐清政府和企業的角色，臺灣經濟體制的運作就會更有效率、更爲靈活，自然不會引導臺灣走向錯誤的產業發展方向！
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●林忠正，經濟學博士，曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、及中研院、臺大教授。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net