聚焦第七次人口普查：人口數據背後的“秘密”
12月10日，伴隨約700萬名人口普查員“走街串巷”結束，爲期40天的“大國點名”劃上句號。自2010年第六次全國人口普查以來，10年間，我國的人口總量和人口結構發生了怎樣的改變？人口分佈出現了怎樣的變遷？我國真的已經走出人口紅利期了嗎？今年展開的第七次全國人口普查統計結果不僅將勾勒出我國人口總量與人口分佈的“全貌圖”，而且將爲未來我國公共服務和基礎設施的投資佈局、各項政策的制定與規劃的編制提供基礎數據支撐。
此次人口普查數據將於2021年4月進入全面彙總和發佈階段，而對於我國人口數量和人口結構的改變、人口分佈的變遷及其可能帶來的政策變更，國家發改委、國務院發展研究中心、清華大學、中國人民大學等政府部門和科研機構的專家學者已經通過持續數年的各項研究得出預測結論。跟隨專家學者的講述，本刊記者與你一起“先睹爲快”。
調查時點居住地、戶口登記地、離開戶口登記地時間、離開戶口登記地原因……普查員們走村入戶，將人口普查短表發放到每一個家庭。在表格的12項個人登記項目中，上述4項涉及流動人口的內容以1/3的佔比高居“榜首”，受教育程度、是否識字兩項關乎國民教育的登記內容以1/6的佔比緊隨其後，姓名、與戶主關係、公民身份證號碼、性別、出生年月、民族6項常規個人信息則佔據着普查短表的其餘“半壁江山”。
人口普查短表是第七次人口普查面向全國家庭發放的人口普查登記表。在普查短表登記結束後，我國每100戶家庭中有10戶家庭再次收到一份人口普查長表，這是國務院人口普查辦公室按照隨機等距的原則，抽取10%的家庭開展的更詳盡普查。在普查長表中，針對流動人口的普查登記進一步細化，增添了出生地、5年前常住地（5週歲及以上人羣填報）等普查項目。
“人口流動影響着人口分佈，人口分佈影響着城市空間、農業空間和生態空間。無論是規劃主體功能區、優化國土空間佈局還是其他規劃與政策，都不能脫離人口要素。”張耀軍表示。
我國社會經濟領域的各項政策都左右着人口的流動方向。“大約1999年，我在北京市做調研時，有一位被訪者告訴我：‘有了城鎮戶口，我可以當兵優先、就業優先，甚至上技校都能優先。’爲了從農村進入城市，他花費2000元購買了一個城鎮戶口。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍長期跟蹤戶籍制度對人口流動的影響，她講述了自己親歷的故事。
改革開放以來，伴隨我國戶籍制度逐步放寬，選擇離開出生地或戶口登記地外出務工的流動人口逐漸增多，其中有爲數不少的流動人口是從農村涌入城市的農業轉移人口。“就業是城鎮常住人口大幅增加的主要原因。2001年中國加入世界貿易組織（WTO）以後，勞動密集型的製造業成爲吸納農業轉移人口的最重要就業領域。”國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部主任卓賢表示。
國際貿易造就的城鎮製造業就業崗位吸引着大量農村人口進入城市，地方扶持政策創造的當地就業崗位也在引導着外出務工人員返回家鄉。“2010年，四川省的外出農民工約爲810萬人，到2011年變成了500餘萬人，到2016年變成了約50萬人。這種變化說明，有一些外出務工人員在‘迴流’。原因在於，四川省出臺各種各樣的政策，提供了很多平臺，鼓勵返鄉人員在本地就業創業。”邱愛軍說。
順應人口流動大趨勢，全國人口普查開始將流動人口作爲重要的統計數據列入普查項目：1990年開展的第四次全國人口普查首次增加了對流動人口狀況的調查；2010年開展的第六次全國人口普查對流動人口狀況的調查愈加精細化，首次將普查時點居住地、離開戶口登記地時間、離開戶口登記地原因列入普查短表，這一變更延續至本次全國人口普查。
流動人口普查統計數據，直接影響到未來我國各項政策與規劃的制定。“從商業角度看，有多少人口就有多大的市場規模；從政府角度看，人口因素決定了基礎設施應該建多少、應該建在哪裡。可以說，看懂了人口在空間上的流動方向和分佈情況，就看清楚了這個世界上最珍貴的資源的流動方向和分佈情況。”張耀軍指出。
經濟發展的“高原”，也是人口集聚的“高地”
如果按照經濟發展水平爲我國的各個區域繪製出“地形圖”，那麼，長三角城市羣、珠三角城市羣和京津冀城市羣將成爲我國經濟“地形”的3個制高點，其他東南沿海省市、山東半島和以鄭州、西安、成都等爲“圓心”的中西部城市羣將組成我國經濟“地形”的“高原”，這些城市羣輻射到的周邊腹地會形成我國經濟“地形”的丘陵地帶，而“胡煥庸線”以西的大部分區域則會構成我國經濟“地形”的廣袤平原。
我國的人口集聚程度呈現出與區域經濟發展水平高度重合的特徵。張耀軍團隊將我國的國土空間劃分爲東北、東部、中部、西部4個大區，每個大區又劃分出城市空間、農業空間和生態空間3個空間。以2010年第六次全國人口普查統計數據爲基礎，張耀軍團隊對2030年12個空間的人口分佈情況作出預測：“東部城鎮空間將有最多人口遷入，人口密度將進一步增大，人口規模將由2010年的3.7億增加至4.6億，其中，北京市和上海市的人口增幅最大；受城鎮波及效應影響，東部農業空間的人口也呈現小幅上漲態勢。中部城鎮空間和西部城鎮空間將出現最多淨遷出人口。人口向東部地區集聚的趨勢明顯。”
2000年第五次全國人口普查和2015年全國人口“小普查”的統計數據，都支撐着張耀軍團隊的研究結論：“我國有19個國家級城市羣，共包含228個地級市（包括省直管縣），總面積爲329萬平方公里，剩餘的是非城市羣所佔的空間。從人口總量來看，2000年，我國228個地級市的常住人口約爲9.44億，是非城市羣人口的3.16倍；到2015年，19個城市羣的總人口已經超過10億，達到了非城市羣人口的3.44倍――城市羣的人口增長率高於非城市羣。從人口城鄉分佈變動的角度來看，2000―2015年，城市羣的人口城鎮化率由39.9%增長至59.4%，而非城市羣的人口城鎮化率由27.4%增長至45.9%――人口城鎮化率都在上升，但是城市羣人口城鎮化率的增長率超過非城市羣1%。”
我國正在規劃建設的19個國家級城市羣中，有15個城市羣位於“胡煥庸線”以東，只有4個城市羣位於“胡煥庸線”以西。“我國的人口分佈格局雖然在‘洗牌’，但是這種‘洗牌’是有限的。在區域上，人口從西部到中部再到東部；在地勢上，人口從山區到平原；在版圖上，人口從農村到城市――這麼多年來，我國人口遷移的趨勢和規律一直沒有改變，我相信未來也難以改變。”張耀軍認爲，12個空間的人口分佈格局在2010年就已經基本穩定，到2030年，這種分佈格局不會發生太大的變化。
城市羣人口密度越來越高，一方面與我國人口的遷徙流動相關，另一方面則有賴於城市區劃的調整。“大約七八年前，人口流動對我國人口城鎮化率增長的貢獻佔比約爲56%；而到2018年，人口遷徙對城鎮人口增長的貢獻佔比下降了約20%――它已經不再是城鎮人口增長的最主要動力。現在，城鎮人口增長的最主要動力是城市區域的擴張，城郊地帶併入城市，使城鎮人口的基數在增長，因此人口自然增長率也在提高。”卓賢說。
如今，北京、上海等我國超大城市的人口密度已經高於東京、紐約等其他國際大都市。2018年，卓賢團隊在北京、上海、東京、紐約4個城市的都市圈中選取4箇中心點，計算各個中心點周圍0至5公里、0至10公里、0至50公里範圍內的人口密度。“結果出乎我們的意料，上海的常住人口密度遠遠高於東京和紐約，北京的常住人口密度也高於東京。”卓賢說。
“與我國地形的三級階梯剛好相反，我國的人口密度呈現出明顯的由沿海地區到內陸地區逐步遞減的趨勢。人口密度是衡量區域經濟發展水平的一個重要指標，我國的人口密度和區域經濟發展水平與地理地形完全相反，這是一個很有意思的現象。”張耀軍表示。
走出人口紅利期，我國將迎來人力資本紅利
“目前，受多方影響，我國適齡人口生育意願偏低，總和生育率已跌破警戒線，人口發展進入關鍵轉折期。”民政部部長李紀恆撰寫的《實施積極應對人口老齡化國家戰略》一文收錄在近日發佈的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二��三五年遠景目標的建議》輔導讀本中。
在第七次全國人口普查正在展開之際，權威人士首次公開透露我國“總和生育率已跌破警戒線”，引發各界廣泛關注。“人口是未來非常重要的競爭力，而我國目前的生育率下降是斷崖式的。社會分工細化導致年輕人壓力增大，不願意結婚、生子。根據國家統計局發佈的數據，目前我國單身人口已經達到1.85億，佔總人口的19%―20%。”北京大學城市與環境學院旅遊研究與規劃中心主任吳必虎說。
生育率下降與老齡化加劇，引發了人們對未來我國勞動力供給的擔憂。“我們預計，到2030年，我國人口的峰值是13.8億，其中城市羣中約有11億人，非城市羣中約有2.8億人，城市羣人口總量將達到非城市羣人口的3.9倍。我們對整體人口結構的預測是，到2030年，城市羣中少兒人口、勞動力人口、老年人口的比率是14:67:18，所以我認爲，我國的勞動力還是很充分的。”張耀軍說。
社會各界對我國勞動力供給短缺的認知，部分來源於2010年以來東部沿海省市陸續出現的“民工荒”現象。“這與我國的產業結構、與企業的分佈有關。我國區域發展不均衡，有些地方缺少勞動力，有些地方缺少就業崗位，我們要考慮到就業崗位和勞動力在空間上的匹配問題。”張耀軍認爲，“民工荒”並不意味着我國勞動力的缺乏，而是由於我國沒有實現勞動力的充分就業。
“在人口紅利下降的同時，我國會產生人力資本紅利。”清華大學國情研究院院長鬍鞍鋼認爲，人口紅利主要是由勞動力的數量和結構帶來的，但是勞動力還存在“質量”問題，從勞動力“質量”的角度來看，我國未來或許會出現就業總量的紅利、就業結構的紅利、因受教育年限提高而產生的人力資本紅利三個方面的紅利。
“根據我們的統計結果，雖然勞動年齡人口占我國總人口的比重在下降，但是就業人口總量佔總人口的比重仍然相對平穩，這主要是由於我國勞動參與度較高，並存在各種靈活的就業形式，由此便會產生就業總量的紅利。就業結構的紅利表現在，同樣的就業人口在農村就業與在城鎮就業、在農業部門就業與在非農部門就業，勞動生產率是不同的；我國在農業部門就業人口的比重在持續下降、在非農部門就業人口的比重在持續上升，未來在非農部門就業的勞動力會成爲就業結構紅利擴大的一個重要來源，我們預計農業轉移人口將會帶來2―5倍的生產率提升。2015年，我國具有大專以上文化程度的人口已經突破1.5億，如果這些人口組成一個國家，它會成爲全球第10個大國，由此帶來的人力資本紅利足以抵消人口紅利的消失。”胡鞍鋼說。
人力資本紅利正在取代人口紅利成爲我國經濟增長的重要“引擎”，伴隨人均受教育年限增加和人口集聚產生的創新驅動也正在成爲我國經濟發展的重要支撐。胡鞍鋼分析道：教育規劃是創新驅動的重要構成要素，而教育可以使人口轉化爲人力資本。“全世界創新能力最強的城市，都是人口密度最大的城市。在珠三角城市羣，深圳市的創新能力是所有城市中最強的，因爲它的體制相當靈活，並從全國各地吸納勞動力。”張耀軍指出。
制定適應人口結構和分佈特點的公共政策，實現祖國山川美好、人民生活幸福
當城市依靠人口集聚帶來的科技成果共享、思想觀點碰撞不斷創造經濟增長新動能時，人跡罕至的國界線附近稀有動植物開始繁衍、沙漠中正在生出綠芽。
“多數人或許不會想到，東北亞的‘三八線’附近和西歐的柏林牆附近會因爲人煙稀少而成爲全世界生物多樣性相對豐富的地方。我們花費了大量的人力和資金治沙，但是在許多區域，只需要把人口遷移出來，一年以後沙丘就會固定，兩年以後就會有小草的嫩芽長出，三年以後沙漠就會變成綠色。”張耀軍說。
繼2010年12月國務院首次印發《全國主體功能區規劃》以來，今年1月和10月，自然資源部先後發佈《省級國土空間規劃編制指南（試行）》和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》。根據《規劃》和《指南》，未來我國將按照城市化地區、農業地區和生態地區3種類別開發和保護國土空間。
“發展第二產業、第三產業的城鎮是可以集聚人口的；農作物生長需要陽光、水分、二氧化碳等，這些特性決定了農業生產需要分散人口；生態空間也服務於人類，但是它幾乎不需要人口在其中發揮作用，最好的保護生態的方法是無爲之治，我們遷出人口、不干預自然就可以做到事半功倍。”張耀軍表示。
張耀軍認爲，未來我國應加強城市羣中的城市與非城市羣中的城市之間的協調聯動，優化人口空間佈局，促進生態環境保護。“我們既應當以人口的空間分佈爲基礎促進國土空間優化，也應當通過國土空間的優化來引導人口的合理分佈。將來可以按照主體功能區的規劃方法，將非城市地區建設爲農業區或生態保護區：在農業區只需要保留足夠的從事農業生產的人口，在生態保護區只需要保留看護管理的人口，而更多人口則要進入城市就業。這就要求實現土地資源配置的‘全國一盤棋’，使建設用地指標的供給與人口在空間上的流動和分佈相一致；考慮國家的‘整體效益’而非省區市的‘個體效益’，才能實現山川美好、城市發達。”
“《國家鄉村振興戰略規劃（2018―2022年）》提出‘堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動’，我認爲，引導城鄉人口流動可以更好地推進雙輪驅動。”對於我國人口在城鄉間的遷徙流動，國家發改委宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所副所長姜長雲建議，我國一方面要通過健全農業轉移人口市民化機制，處理好日益龐大的進城農民羣體的居住問題、子女入學問題等；另一方面要通過發展壯大鄉村產業爲城鄉人口流動提供優質就業平臺，推動農業轉移人口就地就近城鎮化。
公共政策的制定不僅要適應人口的流動趨勢和空間分佈情況，也應當與人口的結構特點相匹配。談及我國生育率下降和老齡化加劇造就的人口“少子老齡化”特徵，國家行政學院決策諮詢部副主任丁元竹認爲，這對我國的社會保障體系制度設計提出了新要求。“1935年，當羅斯福把《社會保障法》應用於美國時，美國平均每42個年輕人在供養一個老年人，20世紀六七十年代，美國的社會保障制度發展得非常迅速，福利國家的建設步伐相當快；而到了2014年，美國平均每2.24個年輕人在供養一個老年人，社會保障的邊界條件發生了重大變化，公共服務領域由此而產生了一系列市場化改革。當下，我國平均每3個年輕人在供養一個老年人，面對這樣的邊界條件改變，我們要怎樣進一步改革完善社會保障體制？這是值得探討的。”
公共服務體系順應人口分佈格局和結構特點，才能夠增強人民生活的幸福感。“在不少城市，許多老人爲了自己的孫輩能夠進入心儀的幼兒園，開學前會揹着簡易牀鋪提前幾天去排隊報名，這說明在應當吸引人口集聚的城市，配套的公共服務設施仍然不夠充足。未來，我國還應當以人口需求爲導向，優化包括教育資源在內的公共服務設施配置。”張耀軍補充道。（武鳳珠）
（《人民週刊》2020年第23期）