黃有光：如何有效管理碳排放？給生態環境部的幾點建議
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NO.042 如何有效管理碳排放？
本月（2020年11月）初，生態環境部辦公廳發佈關於公開徵求對《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（徵求意見稿）的意見的通知。本文提出一些建議。
中國不但在經濟成長上取得驕人的成就，在綠水青山上，近年也有明顯的進步，包括空氣污染的減輕、水源的清化等，有目共睹。不過，本着精益求精的精神，本文提出幾個可以進一步改進的地方。
碳排放是影響全球暖化甚至生存條件的重要問題，雖然不直接影響區域性的環境，但作爲負責任的國家，中國很重視這個全球性公共物品。中國在這方面的貢獻，也已經得到國際上的承認。例如，雖然馬上要下臺的美國總統特朗普曾經推文說，“全球暖化的概念是中國製造，爲中國服務的，是爲了使美國的製造業沒有競爭性”，但他這個說法被美國自己的經濟學諾獎得主威廉·諾德豪斯(William D.Nordhaus) 批判爲“幻想”（fantasy）。這位諾獎得主也公正地確認，“認真分析顯示，非碳化的速度的改善主要來自中國”(Nordhaus 2019, p.2009)。因此，中國對減排的重視，是有利於世界，也是有利於本國的，應該繼續並加強。
針對這次管理辦法，筆者認爲可以考慮改進的包括下述幾點。
1.附件1第八條【配額分配方式】：“排放配額分配初期以免費分配爲主，適時引入有償分配。”
讓配額可以進行交易，顯然是符合效率的。不過，筆者認爲不應該免費分配，應該馬上引入有償分配。配額是稀缺的，而排放是會造成危害的，因此應該一開始就不要免費分配。這除了沒有效率，還會引起各種困難，甚至滋長貪污行爲等。配額收費多少，原則上應該根據排放對社會的危害而定(下詳)，但爲了避免衝擊太大，開始時可以部分收費，以後逐漸提高。另外的方法是，定出配額的數量後，用拍賣的方式分配配額，就不必訂配額的價格或收費的大小。
2.第十條【配額分配】：“省級生態環境主管部門依據生態環境部制定的排放配額分配方法，向本行政區域內的重點排放單位分配排放配額。重點排放單位對排放配額分配結果有異議的...”。
這類分配上的困難與爭議，如果配額不用行政攤牌，而用拍賣，就可能大量減少。關於拍賣的效率與方法，以及用搖號或其他行政攤派的無效性，我們上兩次的文章已經討論過了。
3．第十一條【配額調整】：“重點排放單位終止，或者因爲分立、產能變化、工藝改變等原因使溫室氣體排放量發生重大變化的，省級生態環境主管部門應當根據實際情況，按照生態環境部公佈的規定對其已獲得的免費配額進行調整。”
用非市場方法，這類問題很多，很難處理，還會引致間接問題。
4.讓配額可以交易雖然符合效率，但可以進一步考慮用稅或費取代配額。
如果對包括碳排放等污染徵收適量的污染稅或環保稅，就不必設置比較傾向於行政方法的配額（雖然配額的可以交易性提高其市場性），而且還可以有大量的財政收入，可以用來進行像除貧、提供公共物品、環保等投資。中國雖然已經開始採用環保稅，但稅額還嚴重偏低。（詳見筆者2018年5月中、2019年3月初與12月9日在本專欄的文章。）徵收環保稅雖然會有一些行政成本，但要避免人們超越配額排放，依然有類似的成本。
可能有人認爲，理論上應該對污染徵收等於其造成的危害的稅或費，但這危害可能影響廣大久遠，大小很難估計，尤其是關於影響全世界與多年後的人們的碳排放。然而，拙作（Ng 2004）論證，至少應該對污染徵收清理污染的邊際成本的稅費，而這比較容易估計。還有，多數情形，這樣的稅費的收入，大於應該用來清理污染的總投資，因而解決清理污染的資金來源問題。具體而言，在碳排放方面，可以估計通過植樹等方法來減少空氣中的二氧化碳一個單位的邊際成本，來對排放一個單位的二氧化碳至少徵收等於這個邊際成本的稅，就能夠達到大致的最優化。
文獻：
NG, Yew-Kwang(2004). Optimal environmental charges/taxes: Easy to estimate andsurplus-yielding, Environmental and Resource Economics,2004,28(4):395-408.
NORDHAUS, William （2019）. Climate change: The ultimatechallenge for economics. American Economic Review, 109 (6): 1991-2014.DOI: 10.1257/aer.109.6.1991.
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黃有光簡介：
Monash大學榮休教授、復旦大學經濟學院特聘講座教授、澳大利亞社會科學院院士、牛津大學Global Priorities Institute諮詢委員。
1942年出生於馬來西亞。1966年獲新加坡南洋大學（Nanyang Technological University）經濟學學士學位，1971年獲悉尼大學經濟學博士學位。1974年至1985年在澳大利亞Monash大學任副教授（Reader），1985-2012年任講座教授（personal chair）, 2013年後成爲終身榮譽教授（Emeritus Professor）。於1980年被選爲澳大利亞社會科學院院士，於1986年被選入Who’s Who in Economics: A Biographical Dictionary of Major Economists 1700-1986的十名澳大利亞學者與全球十名華裔學者之一, 於2007年獲得澳大利亞經濟學會最高榮譽—傑出學者（Distinguished Fellow）。受邀請於2018年到牛津大學作第一屆Atkinson Memorial Lecture。
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