重磅！官方發聲 土地出讓收入8%用於農業農村
2019年土地出讓收入約爲72517億元，如果按土地出讓收入的8%粗略計算，當年用於農業農村的資金總額多達5800億元。
鄉村振興錢從哪兒來？最近有了明確答案。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於調整完善土地出讓收入使用範圍優先支持鄉村振興的意見》（一下簡稱《意見》），要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用於農業農村比例達到50%以上。
9月24日，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊和農業農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀介紹《意見》相關情況。
21世紀經濟報道記者從出臺背景、出臺目的、機制設計、資金用途、面臨難題等多個方面，解讀這一重磅文件。
出臺背景：落實中央多次文件精神的“硬要求”
這項政策的出臺，被認爲是貫徹落實中央歷次重要文件“提高土地出讓收入用於農業農村比例”精神的一份文件，用韓俊曾經在“清華三農論壇2019”的話說，這是“硬要求”。
2018年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018~2022年）》發佈，對鄉村振興戰略第一個五年工作做出具體部署，財政、土地出讓收益和社會資本成爲健全投入保障制度的三項重要內容。文件明確提出“堅持取之於地，主要用之於農的原則，制定調整完善土地出讓收入使用範圍、提高農業農村投入比例的政策性意見，所籌集資金用於支持實施鄉村振興戰略。”
2019年2月19日，當年的一號文件《中共中央、國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》在鄉村振興資金領域方面也提出，“調整完善土地出讓收入使用範圍，提高農業農村投入比例”和“紮實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興”。
2019年6月28日，國務院印發《關於促進鄉村產業振興的指導意見》，再次提出“要加強一般公共預算投入保障，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，支持鄉村產業振興”。
爲何要出臺：填補7萬億鄉村振興投入
在發佈會上，韓俊表示，實施鄉村振興戰略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預算遠遠不能滿足需求，必須拓寬資金來源渠道，建立健全鄉村振興投入穩定增長的長效機制。
鄉村振興到底需要多少錢？21世紀經濟報道瞭解到，韓俊曾經在上述論壇上提到，經過初步測算，要落實國家鄉村振興戰略規劃今後五年的重點任務，大約需要投資7萬億以上。
2012年，當時還在擔任國務院發展研究中心副主任的韓俊曾在《農民日報》發文舉例指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。
而從此次發佈會上公佈的數據來看，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億，扣除成本性支出以後，土地出讓收益是5.4萬億元，佔到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用於農業農村資金合計是1.85萬億元，僅佔土地出讓收益的34.4%，佔土地出讓收入的6.6%。
顯然，要實現7萬億以上的鄉村振興投入，現有的土地出讓收益用於農業農村的比例，還需要大大提高。2019年土地出讓收入約爲72517億元，如果按土地出讓收入的8%粗略計算，當年用於農業農村的資金總額多達5800億元。
資金用途：聚焦鄉村補短板、強弱項
如此大的一筆資金，用在哪裡？土地出讓收入的計提資金在使用上規定得過細，如何避免資金“撒胡椒麪”問題？同樣值得關注。
對此，《意見》提出，允許各地根據鄉村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用於農業農村的資金，重點用於高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。加強土地出讓收入用於農業農村資金與一般公共預算支農投入之間的統籌銜接，持續加大各級財政通過原有渠道用於農業農村的支出力度，避免對一般公共預算支農投入產生擠出效應，確保對農業農村投入切實增加。
如何落地：8%比例“把關”
目前來看，除了少數上繳中央的相應稅費，土地出讓收入基本都歸地方政府所有，這是我國自1994年分稅制改革後確立的央地財權關係的重要組成部分，如何約束地方政府切實做到將土地出讓收益更多地用於農業農村，並達到50%的比例目標？這顯然是《意見》想要落實的一大難題。
而此次《意見》的設置，則體現了“硬要求”、“強把關”的思路。
21世紀經濟報道記者注意到，這項改革的總目標，是把土地出讓收益用於農業農村的比例提高到50%以上，具體來看，《意見》規定了兩種途徑，一是按照當年土地出讓收益用於農業農村的資金佔比逐步達到50%以上計提，若計提數小於土地出讓收入8%的，則按不低於土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用於農業農村的資金佔比逐步達到10%以上計提。
值得注意的是，“不低於土地出讓收入8%”這個條件，韓俊在此次發佈會上表示，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本覈算範圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。
吳宏耀則指出，除了規範計提方式，用“土地出讓收入的8%”這個比例來把關，爲資金計提規模劃出底線以外，還將加強資金覈算管理。《意見》要求，進一步完善土地出讓收支覈算辦法，加強對於土地出讓收入用於農業農村支出的監督管理。具體有“三個嚴”，兩個嚴禁，一個嚴格。一是嚴禁變相減免土地出讓收入，確保及時足額繳入國庫。二是嚴格覈定土地成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目的建設成本納入成本覈算範圍。三是嚴禁以已有明確用途的土地出讓收入作爲償債資金來源發行地方政府專項債券。同時，要建立全國統一的土地出讓收支信息平臺，實現實時監控。
另外，吳宏耀還指出，將加強考覈監督。一是要嚴肅查處擅自減免、截留、擠佔、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投入資金等行爲，並依法依規追究有關責任人的責任。二是加強對土地出讓相關政策落實及土地出讓收支管理的審計監督，適時開展土地出讓收入專項審計。三是各省（區、市）黨委政府每年向黨中央、國務院報告實施鄉村振興戰略進展情況時，要專題報告調整完善土地出讓收入使用範圍、提高用於農業農村比例、優先支持鄉村振興情況。四是把調整完善土地出讓收入使用範圍、提高用於農業農村比例的情況要納入實施鄉村振興戰略實績考覈，並作爲中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內容。
面臨哪些難題？地方財政緊張、收入分配待統籌
首先是地方財政緊張的問題。吳宏耀在發佈會上表示，地方特別是基層政府也確實有一種擔憂，即地方財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，可能會對地方財政收支帶來影響的問題。
同時，吳宏耀也指出，應對這個問題主要有三個方面措施。
分步實施改革。已經明確這項改革從明年開始實施，允許地方分5年改革到位，到2025年達到目標要求。各省（區、市）可以確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革的節奏，分5年來達到目標要求。
要嚴格防範地方政府債務風險。《意見》提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續通過計提國有土地收益基金，用於償還因收儲土地形成的地方政府債務，並作爲土地出讓成本性支出計算覈定。第二是允許省級政府按照現行的政策，繼續統籌土地出讓收入用於支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。
明確向縣級傾斜的政策導向，《意見》提出，土地出讓收入用於農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權。同時我們要看到，地方土地出讓收入主要是用來搞建設的，過去主要投向了城市，現在要求更多投向農村，所以地方資金使用總量並沒有減少，只是使用範圍和結構發生了變化，也可以說從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒有給地方政府增加新的負擔。
顯然，這也意味着城市的開發、建設和維護資金的總量可能會有所減少。其中，縣城的發展資金最值得關注。21世紀經濟報道注意到，根據住建部《2018城鄉建設統計年鑑》，2018年村莊市政公用設施投入（固定資產投資）達到了3053億元，已經在該年鑑統計的歷史範圍內上首次超過了縣城，顯然，縣城的建設資金投入會進一步壓減。
數據來源：住建部
另外，由於土地收入分佈不均，一些鄉村振興任務較輕的發達地區，往往是土地收入最多，而一些土地收入不高的地區，則有較重的鄉村振興任務，因此，如何統籌安排相關資金，也是《意見》重點提及的問題。
爲了解決這一問題，韓俊在發佈會上提出，首先，允許省級適當統籌。土地出讓收入用於農業農村的資金主要還是應該由市、縣政府安排使用，但是省級政府可以從土地出讓收入用於農業農村的資金中，統籌一定比例的資金，在所轄各地區之間進行調劑，重點是支持糧食主產縣和財力薄弱縣。具體省裡面怎麼統籌、統籌多大的比例，是由地方來自主確定的。
其次，中央統籌的資金向部分地區傾斜。目前，在中央層面從土地出讓收益中計提的是農田水利建設資金，以及市縣政府繳納的新增建設用地土地有償使用費，這些方面中央都會統籌一定比例的資金。今後，中央還會繼續按照現行規定和標準來統籌一定資金，這個比例是不變的，不去增加地方負擔。考慮到糧食主產區和中西部地區財力弱、鄉村振興任務重，文件強調，中央財政統籌的資金要向這些地區傾斜使用。
最後，對北京、上海等少數省份適當放寬要求。北京、上海等地的土地出讓收入是很高的，但是農業農村佔比較低，對於這些地區，允許根據實際需要來確定提高土地出讓收入用於農業農村的具體比例。這些地方雖然可以自主確定，但是文件有一條硬要求，也就是說，必須確保土地出讓收入用於支持鄉村振興的力度不斷增強。