時論廣場》中美關係的清單與護欄（楊永明）

中國外交部長王毅（左）和美國國務卿布林肯在印尼G20外長會結束之後舉行會晤。(圖／美聯社)

上週7月9日，中國外交部長王毅和美國國務卿布林肯在印尼G20外長會結束之後舉行會晤，王毅向美方提出4項清單，布林肯則認爲中美應建立護欄。近期，中美軍事、外交、經濟領域高階官員共有5次頻繁互動，這是拜登政府執政以來前所未有，可謂是中美關係的互動新模式，亦即清單與護欄的動態互動與關係修正。

早在去年7月，美國常務副國務卿雪蔓和中國外交部副部長謝鋒的天津會談，謝鋒即向雪蔓提出兩份清單，一份是要求美國糾正對於中國的錯誤政策和言行，另一份則是中國關切的重點個案清單。「謝鋒清單」是要求美國停止打壓中國企業與個人，以及要求美國保護中國公民和機構在美的合法權益。

這次的「王毅清單」則是更進一步提高訴求內容，包含4項清單項目，既包括在去年「謝鋒清單」，要求美糾正錯誤對華政策和言行的清單、中方關切的重點個案清單，再加上新的兩份清單：中方重點關切的美涉華法案清單，以及包括中美8個領域的合作清單。

至於美國對中國的清單呢？其實就是美國行政部門採取的「制裁清單」與「實體清單」，特別川普與拜登持續在貿易戰、科技戰、人權戰等層面，提出制裁中國與遏制中國的各類清單。

美國行政部門對中制裁清單還真是包山包海，項目內容相當多類與廣泛。最早的軍事制裁是在六四事件之後，老布希總統實施武器禁運，這是目前持續至今最早的制裁項目。2011年禁止了NASA和中國方面的任何聯繫。川普政府開始大幅使用制裁清單，包含2018年制裁中國購買俄羅斯軍事裝備、2019年制裁中國企業參與解放軍研究、2019年制裁違反美國製裁伊朗令的中國企業；2019年川普簽署行政命令宣佈進入國家緊急狀態，禁止華爲等中國通訊企業；2019年宣佈中國企業因違反美國的新疆政策，列入美國管制實體清單。

拜登政府上臺後持續加碼制裁中國企業與個人，2020年因香港問題與人權議題，美國製裁中國官員與個人；2020年8月，美國商務部宣佈將中國交通建設5家下屬企業列入美國出口管制實體清單，理由是「幫助中國軍隊在南海修建人工島」；2021年4月，美國商務部以破壞美國軍事現代化爲由將7箇中國超級計算機實體列入實體清單；2022年2月，美國商務部宣佈，因「無法令人滿意地完成最終用戶訪問而導致其誠信無法覈實」，將33家中國企業與實體列入出口管制「未經驗證清單」。

顯見中美清單大有不同，中國清單是糾正錯誤、要求改善，在雙邊關係上劃紅線，不應越界，類似防禦性作爲，但帶有可能反制的警告意味。美國的清單則是制裁、遏制中國的科技、軍事、人權，明顯是攻擊性壓制中國的發展與挑戰。

至於中美間的護欄是一種避險，亦即避免誤判、防止衝突發生，雙方藉以緩和緊繃的關係。應注意的是，護欄不是談判，不是用以解決中美間的問題，無法達成管控分歧；最多可謂護欄是一種信心建立措施（CBM），某種程度的預防性外交。

但是，中美兩國對於護欄有不同認知與解讀，美國將高層互動溝通視爲主要護欄，而中國則將信守雙邊關係承諾視爲有意義的護欄。

拜登政府認爲的護欄包含拜習會到閣員會面互動。拜習會在去年11月、今年3月分別舉行視訊會議，預計7月下旬會舉行第三次習拜會。至於近期美國連續主動邀約中國高層互動，除維繫護欄外，主要應該是美國嚴重通膨經濟問題，造成拜登支持率下降，因此希望與北京互動讓關係穩定，可能將中國商品關稅或至少讓拜登專注國內議題。

至於中國大陸對於中美之間的護欄，明確迴應就是中美三個聯合公報，顯然將護欄視爲一種保證，特別是針對美國的對臺政策，視爲中美關係避免走向衝突的核心議題。

此外，王毅這次提出的「中美8個領域合作清單」，在氣候變化、公共衛生、糧食安全、能源安全、半島穩定等諸多領域，中美有可能提出一些具體合作方案，透過部門對話與合作，則也是中方提出的護欄。

在當前國際與美國內部形勢下，中美雙方都有改善關係的意願，習拜會與各部門會面的護欄功能用有所發揮。但是，布林肯先後提出「競爭、合作、對抗」和「投資-結盟-競爭」的對中關係三分法論述，護欄與合作只是避免衝突，關係緩和只是權宜，未來中美關係仍會在清單與護欄交錯中，維持競爭與對抗的主軸。（作者爲前國安會副秘書長）