時論廣場》當特別條例成常態 特別傷害誰負責（翁曉玲）

立法院院會21日三讀通過《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》，民進黨立委在議場合影。（資料照／張鎧乙攝）

隨着新冠疫情趨緩，中央疫情指揮中心宣佈自3月20日起全臺擴大鬆綁防疫管制措施，並預計5月會調降新冠肺炎傳染病類別，屆時疫情指揮中心亦將降級或解散，依此情勢，實施迄今已逾3年的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱《防疫紓困特別條例》）可望於今年6月30日退場。

此項特別條例自制訂施行以來即爭議不斷，其中尤以該法第7條概括授權「中央流行疫情指揮中心指揮官爲防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」之帝王條款、編列新臺幣8400億鉅額的防疫與紓困經費，以及法律效期一延再延的問題，最爲人詬病。

無疑的，這部特別條例打造了臺灣防疫史上最有權勢的人物─中央疫情指揮官，賦予他極大的防疫行政裁量權。然而，遺憾的是，過去3年來，中央疫情指揮官不懂得自我權力節制，恣意地裁量與行爲，作出諸多明顯凌駕於常態法律之上且嚴重侵害人民自由與權利的行政處置與措施，例如防疫資源徵收分配不公，邊境管制與檢疫隔離措施差別待遇、疫苗採購延宕、限制確診者的投票權…等等，讓人見識到指揮官手握權力的傲慢。

不僅如此，原屬緊急命令性質、僅爲短期適用的特別條例，其法律效期竟二度延長，從1年半延長至3年半。本爲「例外法」的特別條例儼然成了常態法，當例外狀態已非例外之時，民衆也只能無奈地繼續接受法治失常與失衡的現實。這3年來，民衆受到指揮官的高度保護管束，不僅無法享有在正常法治狀態下受充分保障的自由與權利，而且所遭受的特別管束、限制與犧牲，亦多求償無門。原以爲制訂特別條例可達成「限制自由以保護自由」之目的，但事與願違，反而面臨推翻常態法治和弱化法律保留原則、法律授權明確性原則與正當法律程序等重要法律基本原則要求之更大危機。

值得關注的是，除了前述防疫與紓困特別條例外，蔡政府執政後偏好制訂「特別條例」，迄今制訂了《前瞻基礎建設特別條例》（民國106年7月）、《新式戰機採購特別條例》（民國108年10月）、《海空戰力提升計劃採購特別條例》（民國110年11月23日）和《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例 》（民國112年2月）等。前揭法案的共同特色均是錢坑法案，像是《前瞻建設特別條例》匡列了8400億、《防疫紓困特別條例》8400億、《戰機採購特別條例》2500億、《海空戰力提升特別條例》2400億元、《疫後振興特別條例》3800億，而且全數經費系以特別預算方式編列，不受《預算法》、《政府採購法》、《公共債務法》或《財政紀律法》等法規之限制。

針對政府編列特別預算的問題，監察院109年調查報告業已指出，特別預算編列有常態化之現象，且因未嚴格限制特別預算編列要件，有特別預算編列浮濫，破壞正常預算體制之情事，故呼籲行政院要檢討改進。近期在野立委亦嚴厲抨擊蔡政府任內提出12項特別預算，總金額高達2兆1170億元，行政院濫編特別預算之作爲，不無淘空國庫之嫌。

當今立法者在面對突發緊急情況、特殊事件或考慮規範對象、身分、地域等因素時，常採取具權宜性質如制訂特別法的立法手段，此不僅可快速因應緊急和特殊事故，亦可迴避修正普通法的困難性或與普通法衝突的問題。不過正因特別條例之特別之處在於排除常態法和普通法的適用拘束，故立法機關若制訂特別條例不慎、浮濫或刻意利用其以規避常態的法體制和法秩序，將會破壞憲政法治體制，帶來更爲嚴重的人權與法治傷害。《防疫紓困特別條例》的教訓，殷鑑不遠。疫情指揮官不當指揮造成的巨大傷害，不是輕易就能治癒、填補的。

（作者爲國立清華大學通識教育中心主任、通識教育中心暨科技法律研究所合聘副教授）