解讀丨2029年將基本建成養老服務網絡，農村地區如何補短板？

21世紀經濟報道記者陳潔 廣州報道2025年1月7日，《中共中央 國務院關於深化養老服務改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）發佈。

《意見》提出，到2029年，養老服務網絡基本建成，服務能力和水平顯著增強，擴容提質增效取得明顯進展，基本養老服務供給不斷優化；到2035年，養老服務網絡更加健全，服務供給與需求更加協調適配，全體老年人享有基本養老服務，適合我國國情的養老服務體系成熟定型。

具體要怎麼做？《意見》從加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡、貫通協調居家社區機構三類養老服務形態、構建養老服務事業產業發展三方協同機制、強化有力有效的養老服務要素保障等多方面進行了部署。

尤其值得注意的是，《意見》提出，要加快補齊農村養老服務短板。因地制宜擴大農村養老服務供給。

清華大學博士後、北京理工大學助理教授史薇對21世紀經濟報道記者表示，從養老方面來看，我國應儘快改變“重城市輕農村”的局面，健全農村養老保障制度，按需配置養老資源，將養老公共財政和資源向農村地區傾斜，實現有限資源的最優利用，縮小城鄉養老差距。

小家庭的養老之困

隨着我國人口老齡化程度不斷加深以及家庭持續小型化，養老服務網絡建設的重要性逐步凸顯。

中國統計年鑑2024顯示，2023年，我國一人戶家庭在整個家庭戶數中的佔比達到17.84%（數據爲2023年全國人口變動情況抽樣調查樣本數據，抽樣比爲1.051‰），其中，北京超過1/4爲一人戶，天津、上海、浙江等地超過20%爲一人戶。

與之相對應的是，2023年，我國六人戶及以上的家庭，在全部家庭中的佔比已經不足10%，其中北京、天津、上海等地已不足5%，“四世同堂”的家庭越來越少見。

目前來看，我國主要有三種養老模式，包括居家養老、社區養老和機構養老，此外還有一些小衆的養老模式，比如抱團養老等。但無論哪種養老模式都需要結合目前我國的人口形勢，其中一個關鍵點就是隨着家庭的小型化，其慣有的養老照護功能逐步弱化，需要由社會補足。

爲此，《意見》提出，要加快健全養老服務網絡，優化居家爲基礎、社區爲依託、機構爲專業支撐、醫養相結合的養老服務供給格局，強化以失能老年人照護爲重點的基本養老服務，健全分級分類、普惠可及、覆蓋城鄉、持續發展的養老服務體系。

具體來看，要從幾個方面發力。

在貫通協調居家社區機構三類養老服務形態中，《意見》提出要鞏固居家養老基礎作用。健全家庭養老支持政策，探索爲居家失能老年人建設具有連續、穩定、專業服務功能的家庭養老牀位，開展老年人家庭成員照護技能培訓等。

同時，要強化社區養老依託作用，包括整合周邊場地設施等資源，推行“社區+物業+養老服務”，增強專業照護、日間照料、康復護理、上門服務等能力等。

此外，要優化機構養老專業支撐作用。根據服務對象和設施條件，因地制宜推進養老機構分類改革，調整完善供給結構等。

在居家、社區、機構三類養老服務互補之中，不能忽視醫養結合。《意見》提出，促進醫養結合。強化醫療衛生服務與養老服務在政策體系、服務制度、業務流程等方面的有機結合，加強疾病防控。此外，鼓勵具備相應醫療條件的養老機構依法依規開展安寧療護服務。加強失能高危人羣早期識別和失能預防，開展健康指導和綜合干預等。

如何補齊農村養老服務短板？

建設更爲健全的養老服務網絡，面臨的一個問題是我國的養老資源並不平衡。相對來說，城市的養老資源建設更爲完備，縣鄉的養老服務網絡建設正在提速，而農村則是養老服務網絡建設的薄弱地帶。

這並不是說農村不需要養老服務，情況其實正好相反。隨着青壯年人口向城鎮流動，農村的老年化程度整體偏高。第七次全國人口普查統計顯示，2020年，全國農村60歲及以上人口爲12136萬人，佔農村人口比重爲23.81%，比城鎮高出7.99個百分點。

爲此，《意見》提出，加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務網絡。

首先，要建設縣級綜合養老服務管理平臺。省級、市級養老機構要推動優質資源下沉，增強對縣級綜合養老服務管理平臺的技術支持、示範引領、人才培養作用，促進區域聯動。

其次，要加強鄉鎮（街道）區域養老服務能力建設。依託鄉鎮（街道）敬老院、優質民辦養老機構等，改擴建爲區域養老服務中心，發揮專業照護、服務轉介、資源鏈接等作用，促進上下聯動，推動供需銜接等。

最後，要完善村（社區）養老服務設施站點。發揮鄉鎮（街道）區域養老服務中心帶動作用，採取“中心+站點”等方式，大力發展嵌入式社區養老服務設施、互助性養老服務站點等。

此外，《意見》提出，加快補齊農村養老服務短板。因地制宜擴大農村養老服務供給。

具體要怎麼做？

《意見》提出，將發展農村養老服務作爲實施鄉村振興戰略的重要內容，將農村養老服務設施納入鄉鎮級國土空間規劃或村莊規劃。大力推進互助性養老服務，健全農村留守、高齡、失能、殘疾等老年人探訪關愛和應急救援服務機制。鼓勵農村集體經濟組織發展養老服務，引導社會力量積極參與。有條件的地方可按規定開發設置農村助老崗位。引導城市養老服務機構運營農村養老服務設施，促進城鄉養老服務均衡發展。

“我國人口老齡化現狀和發展趨勢具有鮮明的區域不平衡特點，突出表現爲省際差異和城鄉人口老齡化倒置。在政策出臺和實施方面，要因地制宜，考慮政策公平性和有效性，各地可以頂層制度設計爲綱，結合地方實際情況靈活應對，一地一策。”史薇表示。

引導養老機構積極收住失能老年人

除了農村養老這一薄弱環節，我國養老體系建設的另外一個難點是失能老年人。

民政部、全國老齡辦、國家衛生健康委、財政部、中國老齡協會、中國計生協於2021年共同組織開展了第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，分年齡組看，低齡老年人中有部分自理困難和不能自理的比例合計爲6.9%，中齡老年人中這一比例爲12.6%，高齡老年人中這一比例爲29.2%。

與此同時，隨着自理的困難程度加劇，養老機構的收費也會上升，很多家庭對此難以負擔。

根據第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據，2021年，在有入住養老機構意願的老年人中，能承受不超過每月1000元的佔46.1%，每月1000~1999元的佔22.6%，每月2000~2999元的佔15.6%，每月3000元及以上的佔15.8%。

因此，需要加強對於失能老年人的支持。《意見》多次提到“失能老年人”，包括兜底保障型養老機構主要收住特困老年人和經濟困難失能老年人等；加強殘疾、失能老年人照護服務，着力增加護理型牀位供給，引導養老機構積極收住失能老年人；合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋範圍和補貼標準，做好長期護理保險與經濟困難的高齡、失能老年人護理補貼等政策的銜接等。

而爲了建設更爲成熟的養老服務網絡，需要多方參與。

《意見》提出，構建養老服務事業產業發展三方協同機制，包括髮揮養老服務事業發展政府主導作用、發揮養老服務產業發展市場配置資源作用、發揮養老服務社會參與作用。

此外，還需要強化有力有效的養老服務要素保障。比如，針對養老服務體系建設“錢從哪裡來”的問題，《意見》提出，完善財政支持相關政策。各地根據經濟發展水平和人口老齡化程度，加大對養老服務支持力度。按照中央與地方財政事權和支出責任劃分有關原則，加強基本養老服務經費保障等。

史薇指出，在老齡化社會已成爲當前和今後時期的新常態背景下，傳統以政府爲主導的老齡社會治理體系顯然已無法應對和滿足老齡社會的服務需求和治理任務，貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，需要激發和調動社會各界的積極性，共同打造老齡化視角下黨委、政府、社會、家庭和個體共建共治共享的老齡社會治理體系。