觀念平臺－從新制度經濟學角度 評價秦始皇

遊客參觀秦始皇帝陵博物院兵馬俑一號坑。圖／中新社

秦始皇的功過，過去兩千多年來，一直爭議不休；「一代暴君」vs.「千古一帝」均冠其名上，顯得爭鋒相對與不協調。本文期能從新制度經濟學角度，尤其將交易成本概念從市場面擴大至政治、行政等制度面，並且光從當代以及跨世代層面，對秦始皇功過展開較整體的詮釋與評價。

秦始皇嬴政橫掃六國，於西元前221年統一天下，開創皇帝制度，成爲中國第一個皇帝（自稱始皇帝），其歷史地位已佔先機。他北伐匈奴、南征百越，建立東起遼東、西至臨洮、北抵長城、南達象郡的大帝國，爲中國傳統疆域奠基。在文治與武功上，影響千秋萬世。

■暴君特質所在多有，勤政而不愛民

回顧秦始皇的作爲，採法家思想，嚴刑峻法、專制獨裁，追求統治者的利益極大化，卻忽略百姓的福祉。他築長城、建阿房宮及驪山陵墓，大興土木，還要移民戌邊。這些事蹟需要動用大量資源及勞動力，犧牲許多百姓生命；也因賦稅與徭役過重，超過人民負擔，剝奪生存權與財產權，搞得民不聊生。加上長期征戰、好大喜功，統治六國遺民的根基又不穩，卻仍輕忽敵對潛在競爭者的存在。

由於秦版圖規模擴張太快，相應措施跟不上拓展，產生「規模不經濟性」。更因「焚書坑儒」，破壞上古文化資產，壓制異議，打擊知識分子及惑衆方士，卻扼殺文化多元發展。最後因接班未能妥爲部署，秦二世胡亥無能，宦官趙高弄權，產生嚴重的「代理人問題」，導致農民起義、天下動亂與秦亡。

漢初賈誼的「過秦論」指出，「仁義不施，而攻守之勢異也」爲亡秦主因。

內容提到，秦始皇忽略奪天下與治天下要用不同方法；在統一六國之後，若能處理好與六國亡國貴族、遺民的關係，施行仁政，體恤民力，降低徭役與賦稅，收攬民心，也就不會造成政權不穩，讓秦國數百年努力建立的基業，在短短14年就土崩瓦解、灰飛煙滅。

然而，經過長期歷史沉澱與時代考驗，秦始皇絕非只有負評，而其正面評價已益顯突出。

■千古一帝非浪得虛名，有待繼續深掘

在政治建設方面，承商鞅之變革，廢封建，設郡縣，將以往的分封制，改成郡縣制，劃分全國行政區域，初爲36郡，後陸續增至48郡，地方直接受控於中央，亦即中央集權制。而此制一直沿用兩千年，形成「路徑依賴」。藉由文字與法律的統一，促進資訊流通與傳遞，加強政令推動與執行，降低各種交易成本，以利官僚制度運作，爲秦漢以來之「大一統」奠基。

在財經建設方面，秦自商鞅變法以來，廢井田、開阡陌，土地私有且可自由買賣。在此基礎上，秦始皇統一全國貨幣與建立度量衡制度，爲各種交易提供媒介及衡量標準。且在郡縣制下貫通政令，大幅降低社會及經濟活動的交易成本，利於民間工商發展，也利於國家收稅（例如課徵田賦、繳納糧食）與財政調度，影響自然深遠。

在交通建設方面，透過「車同軌」、「道同距」，標準化車轍與道路，提升運輸與資訊傳遞效率。秦始皇以咸陽爲中心，開闢通往全國各地的「馳道」，即最早的國道；另興建「直道」，包括內蒙古段、甘肅段、陝西段等，提供運兵及交通運輸功能：這些直道一直沿用至清朝。同時，建立較完善的驛站及郵遞系統。修鑿靈渠（爲人工運河），建立幹道節省運輸時間，加強中原與珠江流域的交流與控制。

在文化建設方面，「書同文」，即統一文字；將秦之大篆整理成小篆，自此公文用小篆，日常交流則使用隸書，利於各階層及體系交流、形成共識與文化傳承，降低交易成本並提升行政效率。此外，在國防建設方面，將北方之燕、趙、秦三國之舊長城連接成一個「萬里長城」，強化國防安全的公共財提供，防止北方胡人南侵，保護華夏文明。

秦始皇創新制度與加強建設，提供包括政治、財經、交通與文化等方面的公共財，降低交易成本，產生社會淨效益，讓華夏子孫受惠。雖然他在當時箝制思想文化，因賦稅與勞役過重造成極深民怨；然從大歷史、大制度的角度發現，秦始皇「過在當代、功在千秋」。若能輔以更具體客觀的量化評量，就可能益加肯定其「千古一帝」的歷史地位。