12天內中央兩提“反壟斷”，釋放了什麼信號？
記 者丨張雅婷、黃婉儀、實習生 閆智婷 張田
編 輯丨曹金良
中共中央政治局12月11日召開會議，分析研究2021年經濟工作，會上要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。
這是自《反壟斷法》生效以來，中共中央政治局首次明確表示強化反壟斷。此前不久，11月30日，中央政治局就加強我國知識產權保護工作舉行第二十五次集體學習上，亦提到“做好知識產權保護、反壟斷、公平競爭審查等工作”。
近一個半月，中央接連出臺反壟斷政策及多次反壟斷表態，互聯網巨頭的股價也數次波動，這或預示着互聯網反壟斷強監管時代已經到來。
國門之外，反壟斷風暴也正席捲全球。谷歌、亞馬遜、Facebook……打擊互聯網巨頭壟斷已成各司法轄區執法者共有的“默契”。
多位專家表示，加強反壟斷，也成爲我國與國際接軌的需要，甚至可以被視爲吹響了鼓勵中國企業到海外投資創業的號角，讓企業在國際化過程中更加合規，競爭力更強。
結合此次中央政治局放出的信號，在不久的未來，或許有更多領域都將開展強有力的反壟斷工作，也將涉及更大範圍的行業。當然，對企業而言，這是挑戰，更是機遇。
首提強化反壟斷
2020年是新中國歷史上很不平凡的一年。中共中央政治局12月11日的會議指出，面對嚴峻挑戰和重大困難，我國交出了一份人民滿意、世界矚目的答卷，我國成爲全球唯一實現正增長的主要經濟體。
對於2021年重點工作，會議透露了包含強化反壟斷和防止資本無序擴張在內的多項內容。
“這是自我國《反壟斷法》生效以來，中共中央政治局首次明確表示強化反壟斷。”大成律師事務所高級合夥人、資深反壟斷律師鄧志鬆向21世紀經濟報道記者分析，這顯示出反壟斷這一維護市場經濟健康運行的重要工具引起了高層重視。
他進一步解釋，過去12年，我國反壟斷工作取得了一些成果，但不可否認地也在很多領域留下了空白，例如互聯網平臺經濟就是其中一個代表。
如果說上個月徵求意見的《關於平臺經濟領域的反壟斷指南》表明了執法機構對互聯網領域反壟斷的重視，那麼此次中央則放出了從頂層設計的角度，更高層次、更多領域地全面、深入展開反壟斷的信號。
“這意味着，我國高層已經認識到，以金融爲代表的一些領域的壟斷現象已經對我國的整體經濟運行產生了影響，亟需發揮《反壟斷法》的作用予以糾正。”鄧志鬆表示。
除此之外，10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規劃《建議》中明確要求，打破行業壟斷和地方保護，“推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革”以及“健全公平競爭審查機制”，說明國家將在打破自然壟斷、打擊行政壟斷，以及強化公平競爭審查等方面全方位地開展反壟斷工作。
互聯網迎強監管
自2008年《反壟斷法》生效以來，尚未有大型互聯網企業因爲壟斷問題遭到監管部門的處罰。
“過去12年裡，我國互聯網行業涌現出大量應依據《反壟斷法》事前申報，但未申報的併購案以及組建合營企業案。”清華大學國家戰略研究院特約研究員劉旭表示，這些經營者集中，事實上超脫了反壟斷審查的約束。如此，讓那些自身體量大的頭部企業，獲得了大量高科技初創企業的控制權或者共同控制權，並通過它們的上市獲得鉅額投資回報。
如果無序擴張，將帶來什麼影響？西南財經大學金融學院數字經濟研究中心主任陳文向21世紀經濟報道記者表示，互聯網平臺具有非常強的一個雙邊市場特徵，容易形成較高的市場集中度，可以視爲一定程度上的自然壟斷。當前的互聯網巨頭，業務邊界越來越廣，蔓延到整個國民經濟的各條線上，一定程度上對競爭有阻礙作用，同時在數據安全方面，也存在着很大隱患。
“在數字經濟時代，數據已經成爲互聯網巨頭的核心資產，具有強大的競爭力，這也對中小企業而言，形成了不對稱的競爭。”陳文說。
互聯網行業在不斷蓬勃發展的同時，也在不斷向傳統行業滲透。由此，隨着頭部企業的用戶數量越來越多，話語權加重，在資本市場的影響力也日益增強。
這也讓外界日益擔心，一些擴張步伐邁得太大的互聯網平臺企業會不會“大而不倒”以致難以監管。
“以往我們認爲只有一家獨大的情況纔算壟斷，但實際上如果一個市場有兩家或三家寡佔的話，也會形成寡頭壟斷。”劉旭認爲，人們應當看到，互聯網行業不僅是一個技術密集型，同時也是一個資本密集型的行業，表面上看似競爭激烈的企業背後會存在一系列的資本聯繫。
多位專家表示，近期的一系列政策出臺與執法行動，意味着中國互聯網反壟斷強監管時代的到來。
今年11月6日，國家市場監督管理總局、中央網信辦和國家稅務總局三部門聯合召開規範線上經濟秩序行政指導會，包括百度、騰訊、阿里巴巴、京東、字節跳動、快手、滴滴、微博、拼多多、美團、餓了麼等27家主要互聯網平臺企業代表出席會議。
4天后，國家市場監督管理總局發佈《關於平臺經濟領域的反壟斷指南（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），對不公平價格行爲、限定交易、大數據殺熟、不合理搭售等情況進行了明確界定。
11月30日，在就加強我國知識產權保護工作舉行第二十五次集體學習上，做好知識產權保護、反壟斷、公平競爭審查等工作被提出。
鄧志鬆認爲，《徵求意見稿》對於互聯網領域，特別是互聯網平臺有關競爭與反壟斷問題進行了較爲全面的梳理和總結，體現了監管機構改變過往“包容審慎”的態度，在互聯網領域開展“科學有效”反壟斷監管並着力維護廣大平臺消費者利益的決心，大型互聯網公司在實施上述情形所涉及的行爲時，受到執法機關調查甚至處罰的風險將顯著提高。
“加強反壟斷執法，實際上也是爲了能夠讓巨頭們受到市場競爭的約束，避免市場的手繼續失靈，迫使‘政府的手’不得不驟然收緊。”劉旭說。
巨頭股價波動
強監管政策影響之下，資本市場也作出做應。
《徵求意見稿》11月10日發佈後，當日，阿里巴巴、京東、美團、騰訊、百度的股價均呈現下跌趨勢。其中，美團股價的跌幅最大，達10.50%。
次日，阿里巴巴、美團、騰訊、三家企業股價繼續下降，美團股價兩日跌幅超過20%。百度股價波動相對較小，京東和拼多多的股價在11日呈現反彈趨勢，其中，拼多多此後兩日受第三季報提振，股價有大幅度上漲。
類似情況在上述11月30日提到反壟斷的會議之後再次出現。
阿里巴巴、京東、美團、騰訊、百度的股價再次集體在當日呈現下跌趨勢，美團股價跌幅仍爲最大，達7.05%，阿里巴巴股價下跌3.04%，這兩家企業的股價都在此後幾日持續下跌。其它幾他企業的股價則陸續有所回彈。
上述企業在各自的行業都佔據着相當的市場份額，呈現出一定的領導地位。在這兩個涉及反壟斷政策的時點上，互聯網巨頭股價的普遍下跌，可以看出資本市場對此做出了反應。
12月11日，中共中央政治局會議再次強調2021年將強化反壟斷工作。截至當日收盤，拼多多跌幅4.28%，收盤價147.74美元/股，上述其它企業尚未出現下跌。值得注意的是，阿里巴巴盤後股價一度跌超2.5個百分點，而後回彈。
中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長盤和林向21世紀經濟報道記者分析，股價下降，有公衆情緒反應的一面，也預示有野蠻生長紅利將要結束的一面，如果不遵守規則，形成壟斷，將導致整個社會的競爭效率下降，監管連日來的一系列舉措將使享受了壟斷紅利這類企業受到一定的影響，但它們的調整也需要一定的過程。
互聯網巨頭受到影響的另一面，則是對中小企業未來的發展帶來的利好作用。
鄧志鬆表示，對於中小企業而言，這一系列政策規範了具有強大市場力量的平臺的行爲，增強了中小企業在大型平臺面前的談判力，保護中小企業免於大型平臺反競爭行爲的損害。同時，《徵求意見稿》還引入了“必需設施”等理論，這可能會給中小企業帶來更多進入細分市場，更有效地參與競爭的機遇，共享互聯網經濟發展成果。
與國際接軌
在我國近日加強反壟斷的同時，反壟斷風暴也正席捲全球。
今年10月20日，美國司法部對谷歌發起最大規模反壟斷訴訟，這是2000年微軟案以來全球最重大的反壟斷案件。
11月5日，德國聯邦卡特爾局宣佈，將在2021年初對數字平臺進行反壟斷執法；11月10日，歐盟認定亞馬遜違反反壟斷法，濫用“大數據”爲自營產品牟利；本週，Facebook被美國聯邦貿易委員會和各州檢察院提起反壟斷訴訟，或將面臨拆分。
事實上，全球的反壟斷實踐早已起步。最早從北美開始，再到歐洲、日本和其他國家。
以歐盟的反壟斷執法機構爲例，從2010年開始調查谷歌各類濫用市場支配地位行爲，2017年纔開出第一張罰單，隨後在2018年、2019年又接連對其他違法行爲作出處罰。連續三年對谷歌進行反壟斷處罰，累計金額超過600億元。
從9年的執法跨度來看，劉旭認爲，這也意味着，對於互聯網行業的反壟斷執法需要一個摸索並逐漸加深認知的過程，例如如何開展定性分析、如何舉證、如何設計整改方案等。
“應當說，隨着互聯網平臺發展壯大，影響力逐漸及於人們衣食住行的方方面面，新型壟斷行爲不斷出現，打擊互聯網巨頭壟斷已經是各司法轄區執法者共有的‘默契’。”鄧志鬆說。
在全球化競爭中，盤和林看到，加強反壟斷，不僅是我國建立開放經濟體的需要，同樣也是與國際接軌的需要，讓企業在國際化過程中更加合規，競爭力更強。
“政府接連釋放反壟斷的信號，實際上也是吹響了鼓勵中國企業到海外投資創業的號角，激勵它們更多去海外市場拓展。”劉旭說，加強反壟斷執法，是希望讓所有中國企業都意識到，靠各類限制競爭行爲“躺贏”的日子一去不復返了，必須勇於走出國門銳意進取，扭轉國內過密競爭趨勢。
反壟斷任重道遠
針對近幾年互聯網行業頻發的各種亂象，部分行業監管層面已採取一定措施。
例如，對企業進行事後約談，針對相關法律風險提出告誡，要求企業在食品藥品安全、交通安全、未成年人保護、用戶信息安全、防範系統性金融風險上加強合規管理。
“但這些主管部門的監管存在滯後性，而且囿於執法資源瓶頸、處罰力度有限，只能規範部分個案行爲。”劉旭認爲，這難以讓大型互聯網平臺企業重新受到市場競爭的有效約束。
正如《徵求意見稿》所言，反壟斷執法應當轉變過去在一些領域相對寬鬆的態度，與其他行業一視同仁地開展公平競爭監管。
對於強化反壟斷的建議，鄧志鬆表示，我國應當加速《反壟斷法》的修訂進程，從法律層面對實踐中的熱點問題進行迴應，改進此前反壟斷法在威懾力等方面的缺憾。主管部門、執法機構以及司法機關也應進一步完善反壟斷配套規範體系，明確執法方向，強化執法力度。進一步加強對政府行爲的公平競爭審查，規制濫用行政權力排除、限制市場競爭的行爲。
“提高執法透明度，是互聯網行業反壟斷執法的前提。”劉旭認爲，大量的互聯網行業是上市公司，需要反壟斷執法機構能及時披露相關信息。
例如，根據舉報摸排、覈實案源線索、正式立案調查、現場突擊檢查、召開聽證會、就整改措施徵求意見等，都應及時披露。如此，便於被調查企業及時向資本市場說明反壟斷風險和個案進度，從而藉助資本市場的壓力促使相關企業配合調查、依法申辯。
同時，應當擴大當前的反壟斷執法隊伍，提高效能，並且動員縣市層級的市場監督管理局能積極排查本地傳統行業和互聯網行業反壟斷案件的案源線索，協助上級進行調查，避免因互聯網行業強化反壟斷執法，弱化了傳統行業的反壟斷執法。
對於經營者來說，劉旭分析，當從事違反《反壟斷法》的行爲變得危險性很高，違法成本也很高時，必然會調整增長模式：應摒棄先盲目燒錢獲取用戶再合併的想法，接受監管部門的監管，重視反壟斷法合規，提高經營行爲法律後果的可預見性，在資金鍊健康的路徑上開展創新。
具體而言，應通過技術創新、管理創新提升自身產品質量與服務，贏得更好的聲譽和用戶，也可以積極投資國家大力引導和鼓勵的產業，例如新基建、“銀髮經濟”等。
結合此次中央政治局放出的信號，在不久的未來，或許更多的領域都將開展強有力的反壟斷工作，有更大範圍的行業受到影響。當然，對企業而言，這是挑戰，更是機遇。
據國家市場監督管理總局消息，12月10日，部分省份反壟斷工作座談會在浙江省杭州市召開。北京、上海、浙江、山東等23個省（區、市）市場監管部門負責同志參加會議並進行了交流發言。此次會議總結了反壟斷工作取得的成績，並研究部署“十四五”時期的反壟斷工作。
會議提到，“十四五”是我國在全面建成小康社會基礎上，開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程的第一個五年。要全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，以新發展格局爲立足點，以新發展理念爲引領，以推動高質量發展爲主題，奮力開創反壟斷工作新局面。
如何開創反壟斷工作新局面？會議強調：
一是要在執法辦案上下功夫，着力推動高質量發展。
二是要在法治建設上下功夫，着力促進高標準市場體系建設。
三是要在改革創新上下功夫，着力強化競爭政策實施。
四是要在協同高效上下功夫，着力提升反壟斷工作效能。
公平競爭制度是否完善、反壟斷工作是否執行到位，是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要議題。中共中央11月3日發佈的《關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》（下稱“十四五”規劃《建議》）中提到，全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制，要“健全公平競爭審查機制，加強反壟斷和反不正當競爭執法司法，提升市場綜合監管能力”；“十四五”時期經濟社會發展要努力實現的主要目標包括“公平競爭制度更加健全”。
銀河證券在對“十四五”規劃《建議》精神的分析中提到，國內的反壟斷動作或許纔剛剛開始；規劃新增暢通國內大循環，打破行業壟斷和地方保護，破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本等內容。
北京大成律師事務所高級合夥人、對外經濟貿易大學競爭法中心競爭法課題研究研究員鄧志鬆在接受21世紀經濟報道記者採訪時分析稱，相比於2015年“十三五”規劃倡導的“堅持統籌國內國際兩個大局”，此次發佈的“十四五”規劃《建議》更加強調“國內市場”的重要性，即“加快構建以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。“而爲了暢通國內大循環，“十四五”規劃《建議》明確要求，要打破行業壟斷和地方保護，破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙。”
那麼哪些行業壟斷需要打破呢？“十四五”規劃《建議》中提到，“爲了激發各類市場主體活力，要推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革”。鄧志鬆向記者表示：“這些需要打破壟斷的行業通常是關乎民生的自然壟斷行業。在過去，這些行業通常只能由國企經營，而此次從中央層面宣佈改革，則釋放出了國家鼓勵能源、鐵路等行業市場的主體多元化和適度競爭的信號，目的便在於提高資源的利用效率和供給側的服務質量。”
對於破除妨礙競爭的體制機制障礙，“十四五”規劃《建議》提出，將“健全公平競爭審查機制，加強反壟斷和反不正當競爭執法司法”。
本期編輯 陳思