中時專欄：李念祖》該制定緊急命令法了！
蔡總統曾表示，緊急命令帶有威權色彩，目前國家的情勢並未達到難以控制的程度，不予考慮。（資料照）
「緊急命令法」是什麼？請讀憲法！
《中華民國憲法》第43條規定：「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須爲急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發佈緊急命令，爲必要之處置。但須於發佈命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」
此條要求立法院制定緊急命令法，作爲總統發佈緊急命令的依據。新冠肺炎疫病來襲，就是所稱之「癘疫」，是個可以發佈緊急命令的原因；但是由於立法院從未制定緊急命令法，所以根據此條規定，雖有癘疫，仍不具備發佈緊急命令的條件。但因《憲法增修條文》尚有新的規定，人們似已忘了43條的存在。
《憲法增修條文》的規定是：「總統爲避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發佈緊急命令，爲必要之處置，不受憲法第43條之限制。但須於發佈命令後10日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」
其中看不到「癘疫」兩字，但若是癘疫形成緊急危難或是財政經濟上的重大變故時，仍然可以發佈緊急命令。由於此條也未再規定「立法院制定緊急命令法」作爲總統發佈緊急命令的條件，總統並非不能據之逕行發佈緊急命令。
3月的時候，有人呼籲總統，應考慮發佈緊急命令，以因應情勢越趨嚴峻的疫情，但也有反對的聲音，因爲擔心發佈之後無異授與行政部門不易控制的權力。當時總統曾經表示，緊急命令帶有威權色彩，目前國家的情勢並未達到難以控制的程度，所以不予考慮。
但是當前政府控制疫情的法律依據何在？《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條則是：「中央流行疫情指揮中心指揮官爲防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」
如果行政部門認爲，有此項規定授權，主管機關的預防或控制措施已可不受任何現行法律的控制的話，哪還需要總統動用緊急命令呢？
如此解釋法律的授權規定，就是張空白支票，行政部門自信已有無限提款權，授權額度比緊急命令還大。
如果發佈緊急命令顯得威權，行政部門擁有一張無限提款權的空白支票，又該怎麼形容呢？
這樣看來，可以發現立法院還至少有兩份沒做的重要功課！
第一份功課是制定「緊急命令法」。增修條文不加規定，立法院也該依憲法意旨立法以求審慎。至於緊急命令法的內容，像是緊急命令起草的程序如何？大法官說行政院會議議決是緊急命令事前的僅有制衡（釋419），應如何審查而爲議決？緊急命令應如何發佈？立法院10日內同意追認，與法律之位階與適用關係如何？可以違反憲法嗎？限制人權應如何先經法院同意？緊急命令之效期如何？應如何定期檢討，以免一時竟成永恆？立法院不予追認而立即失效之後，既有的措施如何善後，全都是該完成的作業。
第二份功課，是「法律授權命令法」。也就是針對一般委任立法進行必要的規範，例如如何區分憲法保留、國會保留與法律保留事項？委任立法與其他法律的適用關係？委任立法可以牴觸既有的法律嗎？可以限制人權嗎？應如何預防行政部門制定委任立法逾越授權？逾越時如何處理？等等也都是該寫的作業。
兩份作業也不妨一次做完，那麼緊急命令法可能就會成爲法律授權命令法之中的一個特殊章節，以規範總統應付國家緊急事態的需要，而與一般的委任立法，有所區別。