幼兒園託班擬取消年齡下限，托幼一體如何改革？

21世紀經濟報道記者王峰 北京報道幼兒園發展托幼一體化服務將得到更有力的法律支持。11月4日，學前教育法草案三次審議稿提請十四屆全國人大常委會第十二次會議審議。

草案二審稿曾規定，鼓勵有條件的幼兒園開設託班，招收二週歲以上三週歲以下的兒童，提供托育服務。

爲推進托幼一體化發展，解決托育難的問題，草案三審稿刪去“二週歲以上”。

幼兒園託班取消年齡下限，有利於增加託位供給，同時有利於擴大幼兒園生源，緩解生源短缺。

托幼一體從無到有

在學前教育法的立法過程中，鼓勵幼兒園發展托幼一體化服務經過了一個逐漸完善的過程。

2023年6月發佈的學前教育法草案（徵求意見稿）中，沒有對托幼一體化服務進行規定。

草案在2023年8月提請全國人大常委會會議審議，一次審議稿中增加規定：有條件的幼兒園可以開設託班，招收二週歲以上三週歲以下的兒童，提供托育服務。

2024年6月發佈的學前教育法草案二次審議稿第82條在此基礎上增加了規定：幼兒園提供托育服務的，依照有關法律法規和國家有關規定執行。

在草案第二次審議，以及今年9月全國人大常委會會議審議《國務院關於推進托育服務工作情況的報告》時，擴大託班招生範圍都成爲熱議的焦點。

很多出席分組審議人員建議，取消託班招生年齡限制。

一種辦法是修改二次審議稿第82條，即刪去“二週歲以上”。現實中，有的幼兒園託班招生已經下探到二週歲以下，比如有的醫院幼兒園中最小的兒童不足一週歲。

有的出席人員指出，二次審議稿第82條“招收二週歲以上至三週歲以下兒童”容易導致“一刀切”，讓有的幼兒園不得不勸退一些不足二週歲兒童。

另一種辦法是修改二次審議稿第2條，即學前教育的定義。第2條規定：本法所稱學前教育，是指由幼兒園等學前教育機構對三週歲到入小學前的兒童實施的保育和教育。

有的出席人員建議，把0—6歲的學前兒童都納入學前教育法中，堅持托幼一體化發展思路，在幼兒園開設託班，一體規劃、一體實施、一體保障，構建普惠多元的學前教育托育公共服務發展法治體系。

立法機關採納了第一種意見。專家指出，如果修改第2條，雖然也能取消幼兒園託班招生年齡限制，但同時也改變了學前教育的性質。按照第2條，學前教育是對適齡兒童的“保育和教育”，而幼兒園託班中的兒童接受的是“托育”，並非學前教育。

中國政法大學教育法研究中心主任李紅勃指出，法律強調嚴格的概念界定，學前教育法所調整的學前教育，是國民教育體系的重要組成部分，幼兒園屬於廣義上的學校，這就要求學前教育的對象具備起碼的理解力、控制力和行爲能力。

“從法律概念出發，對0—3歲嬰幼兒不實行學前教育，這是國際慣例。”李紅勃告訴21世紀經濟報道。

因此，在學前教育法之外單獨制定一部托育服務法仍有必要。今年2月28日，國家衛生健康委新聞發佈會上介紹，推動將托育服務法列入十四屆全國人大常委會立法規劃。

幼兒園託班優劣

草案爲何一開始對幼兒園託班招生限定“二週歲以上”？

北京一所民辦幼兒園園長張莉告訴21世紀經濟報道，現實中，大多數幼兒園託班招收的兒童都是二週歲，甚至二歲半以上。

實際上，幼兒園辦託班存在一些問題。“託班的孩子非常可愛，但有時候也會讓幼兒園教師手足無措。他們的年齡很小，安全意識、表達能力都相對欠缺，需要格外呵護。”張莉說。

爲了辦好託班，張莉鼓勵託班的老師去考取育嬰員證書，同時對託班的活動、遊戲、作息安排，以及食譜都做了與幼兒園小班相區分的安排。

幼兒園辦託班還需要對硬件設施進行改造。“幼兒園主要是在樓道、樓梯等地方進行軟化處理，我們專門建設了託班教室，增加了軟化面積，保護兒童安全。”張莉說。

對幼兒園來說，託班並不是學前教育的自然延伸。以招生爲例，很多家庭是出於讓孩子提前適應幼兒園集體生活的考慮，選擇在春季報名託班，導致幼兒園託班春季招生多而秋季卻“一孩難求”，招生工作不穩定。

但幼兒園也具有突出的托育優勢。首先是硬件方面，城市幼兒園佈局完善，居民在15分鐘社區圈內基本都能找到幼兒園，且幼兒園校舍、場所、設施、玩教具等都有積累，資源可以集約利用。

其次是師資方面，幼兒園老師持有全國統一頒發的教師資格證，且大多經過專業的學前教育學歷教育。而托育機構服務人員則素質良莠不齊，有的持有教師資格證，有的持有護士證、育嬰員證，還有的曾是家政人員、保姆等，經過短期培訓後上崗。

托育供給側結構性改革

取消幼兒園託班的年齡限制，或將帶來托育供給的結構性變化。

對於0—6歲兒童的托育和學前教育供給，一方面，幼兒園學位供給或將過剩，2023年全國共有幼兒園27.44萬所，比上年減少14808所，下降5.12%；另一方面託位供給仍不足，截至2023年底，全國共有託位477萬個，全國實際入托率僅爲7.86%。

目前，我國托育服務包含社區嵌入式托育、用人單位辦託、家庭托育點、托育綜合服務中心、幼兒園託班等多種模式，可提供全日託、半日託、計時託、臨時託等多種形式的服務。

對幼兒園來說，是否招收託班將決定幼兒園的生存。張莉告訴21世紀經濟報道，今年該園秋季招生中，從託班升班的兒童人數已經超過了幼兒園大、中、小班的新招生人數。

就全國來看，據教育部統計，2023年全國幼兒園在託的2—3歲幼兒33.7萬人，佔全國在託嬰幼兒數的15%。而2023年學前教育在園幼兒總數爲4092.98萬人。

也就是說，僅2—3歲幼兒的入園滲透率，就有極大的提升空間，他們將成爲填補幼兒園學位、避免幼兒園關停的重要因素。

同時，幼兒園託班在全部託位供給中所佔的比例也將提高。有專家指出，受制於地方財政壓力，有的地方大量新建托育機構特別是公辦托育機構面臨困難，幼兒園可以提供現成的託位。

但該專家指出，幼兒園託班主要提高全日託和半日託服務，對於更加靈活的臨時託，或父母隨時參與照護的需求，則難以滿足，因此幼兒園託班無法完全代替社區嵌入式托育、用人單位辦託、家庭托育點等類型的托育機構。

幼兒園發展托幼一體化服務，還需進一步加大政策支持力度，特別是在提供普惠托育服務方面。

目前在北京，一級一類普惠幼兒園的收費爲每月750元，低收費是因爲市區兩級提供了大量財政補貼。但普惠托育機構並不享受財政學前教育補貼，即便是幼兒園託班，托育收費也高於學前教育收費，首批58家普惠托育機構的月收費爲1200—3700元。

近日，國家發展改革委、國家衛生健康委聯合印發《關於進一步完善價格形成機制、支持普惠托育服務體系建設的通知》。這是國家層面首個關於托育服務價格的政策文件。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮認爲，托育服務機構的目標羣體、服務品質與類型是多樣的，豐儉由人。《通知》明確要分類制定收費管理方式，有助於精準滿足嬰幼兒家長的不同需求。在確保服務質量的基礎上保持收費標準穩定，是努力的方向。

馬亮還認爲，托育服務機構的籌資渠道與運營模式應更加多元化，通過多支柱、多渠道和多模式來形成協同合力發展。

“讓托育服務價格親民的前提是政府補貼的到位與配套服務的跟進，使托育服務機構能夠達到收支平衡並有盈餘，才能實現良性循環和可持續發展。”馬亮說。