如何推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型？
來源：中國環境報
石敏俊，浙江大學求是特聘教授、城市發展與低碳戰略研究中心主任，中國優選法統籌法與經濟數學研究會低碳發展管理專業委員會副理事長，近年來主持國家自然科學基金重點項目“溫室氣體減排、空氣污染治理的健康效益與協同政策設計”。
◆記者 李瑩
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，健全綠色低碳發展機制，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的發佈，將有力推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型。爲何要推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型？推動全面轉型難點在哪？如何做好相關政策的銜接？本報記者專訪了浙江大學求是特聘教授、城市發展與低碳戰略研究中心主任石敏俊。
《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》強調，“十五五”時期，將碳排放強度降低作爲國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量覈算工作，不再將能耗強度作爲約束性指標，這個就是全面轉型的體現。
中國環境報：2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關於推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，黨的二十屆三中全會提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。從“逐步轉向”到“全面轉型”，這種變化的背後，是基於哪些考量？
石敏俊：這反映出黨中央充分認識到，當前實現能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的緊迫性和重要性，碳排放雙控被提到了更高的高度。
2030年前碳達峰的目標已經明確，這幾年受諸多因素影響，我國減碳形勢有所反覆，實現碳達峰目標面臨很大挑戰，任務十分艱鉅。推動碳排放雙控全面轉型越來越緊迫、越來越重要。
相對於能耗雙控，碳排放雙控覆蓋面更廣、涉及的企業更多，能夠更好地推動經濟社會發展的全面綠色低碳轉型。
碳排放雙控與碳市場手段結合起來能夠達到更好地降低碳排放的效果。碳市場是利用經濟手段引導企業降低碳排放的，但除非碳價特別高，否則企業減排動力有限。而碳價過高的話，又會對經濟發展產生負面影響。因此，實施碳排放雙控就變得很重要。將經濟手段與行政手段匹配起來，才能更好地推動地方綠色低碳轉型。
剛剛發佈的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》中強調，“十五五”時期，將碳排放強度降低作爲國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量覈算工作，不再將能耗強度作爲約束性指標，這個就是全面轉型的體現。
根據地方實踐探索發現，實現碳排放雙控全面轉型，還有一些需要銜接的政策，比如對於國家重點項目碳排放的計算。
中國環境報：近幾年，爲推動從能耗雙控向碳排放雙控轉型，我們做了哪些準備？
石敏俊：近幾年，國家層面相關政策在不斷完善。早在2021年12月，中央經濟工作會議就提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件儘早實現能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變。2022年初《國家發展改革委 國家能源局關於完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》發佈，提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”。2022年11月，國家發改委、國家統計局聯合發佈《關於進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關工作的通知》。 “新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”在各地逐步落實。如果所有的可再生能源和原料用能都不納入能源消費總量控制，那麼能耗雙控與碳排放雙控就非常接近了。
中國環境報：《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》中提出，完善碳排放雙控相關法規制度；全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容。您覺得主要有哪些方面的內容需要銜接？
石敏俊：在地方實踐探索中，我們發現，實現碳排放雙控全面轉型，還有一些需要銜接的政策。
一是目前各地的做法存在差異。比如，由於中央政府沒有明確規定，有的地方將所有的原料用能和可再生能源都不計入能源消費總量控制，有的地方只是將新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。由於做法上的差異，結果也有很大差別，碳減排的效果也有很大不同。下一步，要探討統一各地的做法。
二是能耗雙控政策在實施過程中，有些國家重點項目的能耗指標是單列的，不算入區域能耗控制指標中，而碳排放雙控政策目前沒有單列的做法。從能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，對於國家重點項目碳排放的計算，需要做好政策銜接。
三是電力的碳排放究竟是在生產端還是消費端計算有待明確。在能耗雙控管理中，電力是在用電端進行計算的。實施碳排放雙控後，電力的碳排放如何計算目前還沒有明確。電力碳排放的計算還會涉及應對綠色貿易壁壘的問題。從理論上講，碳排放可以只算直接排放，也就是範圍一的排放。如果電力碳排放是在生產端計算，很容易區分其是可再生能源還是非可再生能源，碳排放因子更容易計算。如果把電力碳排放計入消費端，雖然有助於強化用電端的減排責任，但電力碳排放因子的準確性更加重要。所以，從能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，要進一步明確電力碳排放的計算。
精準的碳排放計算是碳市場發展的基礎，儘快推動碳市場擴容有助於提升碳排放計算的精準性，還可以擴大企業間減排成本的異質性，提高碳市場的活躍度。
中國環境報：推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，難點在哪？
石敏俊：除了前述政策銜接的問題，能耗雙控向碳排放雙控全面轉型還面臨統計數據和計測技術兩個方面的難題。
統計數據方面，當前我國社會信用體系有待完善，統計數據的準確性還不夠，這會影響到企業碳排放的計算。比如，火力發電企業可能會根據煤炭的市場價格波動提前購買部分煤炭，煤炭的購買量和實際使用量並不一定相等。如何精準計算煤炭的實際使用量，對碳排放的計算影響很大。計測技術方面，在計算碳排放的過程中，不同煤炭品質的碳排放因子也不一樣。目前學術界對碳排放因子的計算還有分歧，這些都增加了碳排放計算的難度。目前，碳排放計算的方法學還不是十分完善。
中國環境報：對於推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，您有哪些建議？
石敏俊：精準的碳排放計算是碳市場發展的基礎，儘快推動碳市場擴容有助於提升碳排放計算的精準性。相比自願減排交易市場、綠電綠證交易等，碳市場是強制減排交易市場，可以發揮更大作用。
碳市場擴容可以擴大企業間減排成本的異質性，增加碳市場的多元化和差異化，提高碳市場的活躍度。目前，我國碳市場覆蓋了我國40%左右的碳排放量，要努力加快碳市場擴容的步伐，爭取年內將鋼鐵、電解鋁、水泥3個行業納入碳市場，再逐步將化工、航空納入碳市場，爭取碳市場能覆蓋全國70%左右的碳排放。
在碳市場的重點控排行業以外，還有許多非控排行業和大量中小企業，佔碳排放總量的約30%，可以利用碳稅、供應鏈ESG等手段，調動其承擔減排責任的積極性。
當前我國尚未實現碳排放達峰，目前的政策重點是碳排放強度控制，也就是降低單位GDP的碳排放。我國碳市場的設計也是基於碳排放強度控制。只有碳排放強度的下降速度超過GDP增速，才能實現碳排放達峰。一旦碳排放總量達到峰值後，我國將轉向以總量控制爲主的階段，碳排放管理的重點也將從控制碳排放強度轉向控制碳排放總量。隨着時間的推移，我國碳市場的做法也會相應調整，以適應新的減排目標和國際承諾。