如何實現最佳氣候治理策略？ LSE報告提須注意衝擊
▲ 環境部氣候變遷署將在7月5日的會議，提出不同費率情境的減量效果試算跟衝擊評估。（示意圖／記者許敏溶攝）
● 陳志豪／顧問公司ESG專員
第4次碳費審議委員會即將在7月5日舉行，會中討論碳費徵收模擬情境。根據上次會議決議內容，環境部氣候變遷署會在本次會議提出不同費率情境的減量效果試算跟衝擊評估。要有效推動淨零轉型，同時降低經濟衝擊，碳費費率如何訂定至關重要。
雖然我們無法事先得知氣候變遷署的評估資料，但倫敦政經學院（LSE）在2024年3月發佈的報告《應對碳費對臺灣產業衝擊的政策評估》，就有許多可供參考的寶貴建議。本文會簡單介紹 LSE 報告的重點，其中最重要的部分，就是探討碳費優惠費率應該如何制定。
※藍色粗體字爲作者自行翻譯 LSE 報告原文
參考歐盟、英國與新加坡經驗
早在2020年12月，LSE 就接受臺灣環境部委託，發佈《臺灣碳定價之選項》報告，建議臺灣先從「碳費」開始，以每噸新臺幣300元水準推動碳定價。
▲ 環境部氣候變遷署署長蔡玲儀。（圖／記者楊惠琪攝）
時任環保署氣候變遷辦公室主任蔡玲儀（現爲環境部氣候變遷署署長）說明，臺灣每年排碳約2.65億噸，其中1.2億噸來自電力業的排放，而經濟部主管的《電業法》已針對電力排放進行管制，因此僅約1.45億噸的排放由環保署管制。再者，比較國際碳排放情況，例如韓國年碳排約6億噸，臺灣只有1億多噸，可知臺灣排放結構與其他國家有先天差異，例如若實施總量管制交易，流通額度會非常少，因此碳費制度會是比較合適的選項。
既然確立了臺灣應該從碳費推動新一階段的氣候治理，立法院在2023年將《溫室氣體管制法》修訂爲《氣候變遷因應法》，規定臺灣徵收碳費，碳費費率不由政府片面決定，而是由社會各界參與的「碳費費率審議委員會」制定。
到了2024年3月 LSE 再度發佈環境部的委託研究報告《應對碳費對臺灣產業衝擊的政策評估》，是審議委員會討論的重要資料依據。報告建議：「臺灣可以參考歐盟、英國和新加坡等主要碳定價司法管轄區採取的相關措施，讓企業降低對碳定價政策的牴觸。」
▲ LSE 報告建議臺灣可以參考歐盟、英國和新加坡等主要碳定價司法管轄區採取的相關措施。（圖／翻攝自LSE推特）
以下先就報告開頭摘要的國際案例分別翻譯與說明：
●歐盟經驗
「司法管轄區（Jurisdictions）可以透過碳定價管制碳排放量，來限制企業的總合規成本（complance cost）。例如，透過排除小型排放者或分配免費碳排放核配額。」
這段意思是，企業會顧慮法規造成營運成本上升，可以運用一些配套措施讓企業降低對碳定價政策的牴觸。歐盟碳排放總量管制（EU ETS）實施初期，就遵循此原則排除了許多較小的企業，並給予企業 100％ 免費核配額，之後再分階段收緊管制。
●英國與新加坡經驗
「透過給予碳定價折扣來降低總合規成本。例如，透過對特定實體或燃料實施較低的碳費率。」
這段意思是，針對與政府達成減碳承諾的企業，或是對特定燃料，徵收較低的碳費率。
以英國的氣候變化稅（Climate Change Levy, CCL）與氣候變化協議（Climate Change Agreements, CCAs）的案例而言，參與 CCAs 的公司可以享受 CCL 減免，但需要達到特定的能源效率和減排目標。
▲ 在英國，參與氣候變化協議的公司可以享受氣候變化稅減免，但需要達到特定的能源效率和減排目標。（圖／CFP）
而新加坡針對「排放密集與貿易暴露」企業設立的過渡框架（the transition framework for emissions-intensive trade exposed [EITE] sectors），同樣設立一套協議機制，企業向政府提出減量計劃，就可以享有減免。
由於 LSE 此次研究目標是爲臺灣找出降低政策阻力的方案，報告開篇介紹三個國家政策，向臺灣提供了非常珍貴的見解——碳定價政策搭配適當的優惠／緩衝措施不但可行，而且有許多國際案例可以借鑑。
（LSE 報告中分析的國際碳定價案例不只這三個司法管轄區，還有韓國、中國、日本、印尼等國。此外，雖然 LSE 報告並未提及，但在日本、加拿大等國都可見對燃料稅的減免措施。這是因爲全球疫情與地緣政治衝突而採取的彈性妥協，可見碳定價政策應該保持靈活性，以免公衆反彈而倒退。）
對臺灣碳定價政策規劃的建議
總結前述經驗，LSE 提出了最適合臺灣的三項碳定價配套措施——優惠費率、碳抵換信用和氣候變遷緩解投資補貼。同樣翻譯與補充說明如下：
＊優惠費率（Preferential rates）
「用來保護國內產業、防止碳泄漏並提高政治接受度。然而與統一碳定價的偏差，會導致不令人滿意的氣候變遷緩解效果與引入複雜性，其使用條件應該與減少碳排、使用清潔能源以及符合環境標準掛鉤。此外，引入日落條款並仔細拿捏優惠費率或折扣是必要的，可以促進積極的氣候行動與降低政治阻礙。」
▲ LSE 報告認爲引入日落條款，並仔細拿捏優惠費率或折扣是必要的。（示意圖／記者許敏溶攝）
＊碳抵換信用（Carbon credits）
「向先前未涵蓋部門延伸碳定價的影響，並提供充滿活力的財務支持。然而，嚴格的規範才能確保碳信用的透明程度，碳信用制度應重視真實、額外實現、可檢驗的碳排放減少成果，其透明程度建立於健全的 MRV 系統（監測 Monitoring／揭露 Reporting／覈實 Verification）以防重複計算。維持高效益的方式還包含：識別透明、永續、共好的碳信用專案；設定抵換上限以免過度補償；鼓勵直接減少碳排。」
＊透過氣候變遷緩解投資補貼實現利益循環（Revenue recycling through mitigation investment subsidies）
「此舉可能會扭曲競爭環境並削弱（減碳）政策有效性，因此有必要強制實施詳細的環境監測。最佳實行方式是精準支持有需要協助以維持競爭力的企業。利益循環也許需要新的治理架構與放寬稅金使用的財政限制，最重要的是資金流向必須公開透明，才能建構公衆的信任與支持。」（Revenue recycle 此指徵收到的碳費可以用在補貼特定風險產業、鼓勵投資減碳技術或設備，創造減碳的循環。）
▲ 必須節制使用使用保護國內產業、防止碳泄漏並提高政治接受度三項配套，並且嚴格監督保持公開透明。（圖／取自Pixabay）
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延續前一段的探討，本段強調了優惠費率的積極意義是「保護國內產業、防止碳泄漏並提高政治接受度」，但也說明了使用這些配套必須節制使用，並且嚴格監督保持公開透明，否則會降低碳定價原本的減碳效果。
這三項配套措施，可以連結到臺灣碳定價政策的不同階段，成爲適用於「現在」環境的優惠費率與自主減量計劃、補償企業「過去」努力的先期減量計劃、投資臺灣產業「未來」的補貼計劃。
規劃碳定價政策必須注意哪些事情？
LSE 報告開頭講完三個不同區域的案例、三種不同階段配套，緊接着給予了四項建議：
1. 制度簡單明瞭：保持簡單易懂的碳費制度，以確保減緩氣候變遷、降低成本，並且在國內外建立可信度。
2. 政策保持嚴格：如果使用碳抵換信用等靈活機制，需要嚴格管制以免削弱低碳轉型誘因，並防止無效優惠費率的遊說。
3. 達到平衡：確保用來處理反對意見的制度不會過度慷慨，例如可以對優惠費率施加嚴謹的條件。
4. 考慮國際衍生影響：優先權衡市場競爭風險，但要注意那些已加強採用高額碳定價的地區其持續變化中的全球政策地景。
▲ 碳費制度應保持簡單易懂。（圖／視覺中國CFP）
有了前面的翻譯與說明，筆者接下來會聚焦討論產業國際競爭力與優惠費率的關係。由於無法在本文盡皆翻譯，讀者若有興趣研究 LSE 報告對各國政策與各項方案的探討，可以直接參考原始報告。
前面提到，優惠費率有「保護國內產業、防止碳泄漏並提高政治接受度」的積極意義，報告也說明了碳費徵收可能會對電力業和製造業帶來不成比例的成本影響。
如果生產者轉嫁成本，就可能導致綠色通膨；然而碳密集的企業如果面臨貿易暴露風險，可能很難轉嫁成本，這樣就會損害到就業機會、產業成長與投資人利潤，同樣會爲社會帶來不利。
若是因爲成本上升導致發生碳泄漏，臺灣氣候治理的努力就不一定能減少全球碳排放，卻會對臺灣的經濟地位產生負面影響。
所以 LSE 報告表明：
「保護競爭力和避免碳泄漏的措施應側重於在不削弱碳價格訊號的情況下，在國內和國外生產商之間創造公平的競爭環境。」
「本研究側重於鋁、水泥、化肥和鋼鐵——受歐盟 CBAM 影響的四種產品。這四種產品在其他司法管轄區也被認爲是碳密集型和貿易暴露產品，是保護競爭力和避免碳泄漏的措施的主題。」
▲ LSE 報告表明：保護競爭力和避免碳泄漏的措施應側重於在不削弱碳價格訊號的情況下，在國內和國外生產商之間創造公平的競爭環境。（圖／業者提供）
優惠費率會不會讓碳費變成打假球？
環境部4月29日公佈的三項碳費相關子法中，受到最大批評的就是「高碳泄漏風險係數」與「優惠費率」兩項措施。這兩項都屬於 LSE 報告所稱的優惠費率。
LSE 報告在優惠費率一節是這樣說的，讀者們可以對照報告第 30 頁：
「優惠費率本質上是碳定價的特殊、通常降低的費率，適用於司法管轄區內特定排放者、部門或行業。與所有排放者的統一碳價格不同，優惠利率爲符合條件的實體提供折扣，減輕碳定價的財務負擔。這種降低往往是暫時的，並受採用脫碳計劃等條件的約束。引入優惠利率的主要動機是應對兩個相互交織的挑戰：碳泄漏和競爭力。」
「爲了有效地實施優惠利率，必須確定哪些行業最容易發生碳泄漏，並面臨競爭力問題。 通常，這些行業的能源成本（以及碳成本）佔總成本的很大一部分，並面臨激烈的國際競爭。例子可能包括鋼鐵、水泥和某些化學工業。」
▲ 鋼鐵、水泥和某些化學工業最容易發生碳泄漏，並面臨競爭力問題。（圖／記者陳筱惠攝）
目前國內一些對優惠費率的討論，或多或少引用了 LSE 對企業可能過度倚賴優惠／緩衝措施的擔憂，或是誤譯了 LSE 四大建議。
例如：「制度簡單明瞭」一項，LSE 原意是簡單且高度一致的政策便於有效施行，卻有論者以〈企業別再遊說碳費！〉的聳動標題投書媒體，稱「制度越簡單越好」，似乎暗示只需要統一費率而不用設置優惠費率。
在「政策保持嚴格」一項，報告提及應防止無效優惠費率的遊說，同樣被誤譯爲「防止企業針對優惠利率進行遊說」，事實上這份報告本身就是源於臺灣產業界的擔憂，被企業遊說的環境部纔會委託 LSE 研究可以採取哪些優惠／緩衝措施，以應對產業界的牴觸。
環境部目前的表現，充分尊重了 LSE 的專家評估與碳費審議委員會的研討進度，即使有一些外界質疑，我們也應該可以善意解讀成關心則亂，大家都是心存爲臺灣進步而努力的念頭。
▲ 環境部目前的表現，充分尊重了 LSE 的專家評估與碳費審議委員會的研討進度。（圖／環境部提供）
只是本文應當指出，LSE 並未否定優惠／緩衝措施對實施碳定價的助益，甚至還強調特定實體就是需要特殊配套，纔不會因爲不公平的貿易環境而被打垮。在 LSE 報告後續討論氣候變遷緩解投資補貼的章節，還說明了碳費收入回撥給受影響的企業，可以幫助減碳：
「證據表明，實施碳定價的有效戰略需要結合補償措施，以改善社會成果和保持公司的競爭力。相比之下，缺乏補償使得采用雄心勃勃的碳定價策略變得不可信（Muth，2023年）。 」
由此看來，敵視、打擊企業的牴觸心理並非推動碳定價政策的適切態度，反而是充分評估經濟衝擊與產業焦慮後，要積極溝通並減緩這些疑慮。給予優惠／緩衝措施，並建立嚴格且公開透明的監理機制，才能降低企業反彈，並約束企業往確實的淨零轉型路徑前進。
儘管碳費政策已經晚於政府「2024 年初上路」的宣示，但是碳費一旦開徵，勢必對社會帶來全面性的影響。審議委員會不貿然下定論，體現臺灣民主的深思熟慮，盼望在環境部成立綠色戰略辦公室、總統府成立國家氣候變遷對策委員會之後，由民間醞釀出的碳費費率能儘快有好消息，待臺灣的氣候治理策略陸續到位，我們定能爲全球氣候變遷做出卓越貢獻！
▲ 盼望在環境部成立綠色戰略辦公室、總統府成立國家氣候變遷對策委員會之後，由民間醞釀出的碳費費率能儘快有好消息。（圖／記者屠惠剛攝）
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