盤活存量土地武漢模式：試水低效用地再開發，城中村改造、“工業上樓”並舉

21世紀經濟報道記者吳文汐 武漢報道土地要素是城市發展的必要條件，各地陸續開啓探索盤活土地存量、低效土地再開發的有效路徑。

以武漢爲例，近年來，武漢以城中村改造、“工業上樓”、打造重點功能區等舉措推動土地節約集約利用。2023年，武漢獲批成爲了自然資源部43個開展低效用地再開發試點城市之一。武漢明確，將以產業爲導向，堅持“一樓一主導產業”，重點發展新興產業和未來產業，加快推進“工業上樓”。

不只是武漢，以“工業上樓”、城鄉用地改革爲代表的土地改革新形式正在全國範圍內複製推廣。其中，珠三角、長三角、京津冀等優勢地區的步伐更快。

2月19日，中央全面深化改革委員會第四次會議召開，會上強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。

受訪專家認爲，優勢地區應進一步提高土地利用效率，通過閒置地騰挪等方式拓展更多城市發展空間。同時，區域之間應實現更大範圍內的土地要素優化配置，用地指標省際流轉和交易的改革步伐需進一步加快，使土地要素髮揮出支撐優勢地區發展的作用，形成區域優勢互補、協調發展的格局。

盤活土地存量的“武漢模式”

武漢的土地開發強度相對較低。從近十年的情況來看，2013年，武漢土地開發強度爲21%；2022年發佈的武漢第三次國土調查公報顯示，“城鎮村及工礦用地和交通運輸用地”佔比爲23.9%。

《武漢市國土空間總體規劃(2021-2035年)》中提出了開發強度不超過30%的要求，這意味着武漢在未來十多年的時間裡不會觸及30%這一國際警戒線。因此，武漢城市發展的模式也將由以往的增量爲主轉向增存並舉、以存定增的新階段。

這一導向在相關的政策文件中也有所體現。2021年7月，武漢市人民政府印發《關於推進自然資源節約集約高效利用的意見》。其中提出目標，到2025年，全市新增加建設用地量與“十三五”時期相比下降20%，單位GDP地耗較2019年下降30%（規模降至200畝/億元以下），開發區綜合容積率達到1.35以上。

在土地新增供應量放緩下，武漢如何盤活土地資源？挖掘存量和實施城市更新，是武漢的突破口之一。

在2023年10月14日召開的“中國城市百人論壇 2023秋季論壇暨中國式現代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會”上，中國城市規劃學會常務理事，武漢大學城市設計學院院長、教授李志剛提供的一組數據顯示，武漢市城中村總面積爲147.6平方千米，其中建設用地面積爲120平方千米，佔比81.3%。城中村主要集中於蔡甸區、青山區、江夏區；中心城區和遠城區城中村數量近似，遠城區城中村佔地面積更大，但中心城區城中村人口普遍高於遠城區。

這意味着，武漢存在着大量土地利用低效的城中村，許多佔據着武漢寸土寸金的城市中心地區，這某種程度上對城市的整體發展形成了掣肘。

武漢城中村改造工作從2003年開啓摸底調查。據武漢市自然資源和規劃局介紹，自2004年以來，武漢已實施啓動城中村143個，拆除城中村用房7678萬方，爲城市發展騰退建設用地超4000公頃。2023年，武漢全市開展“城市更新年”行動，確定“成片推進，單元更新”總體思路，劃定33個重點更新單元，以“留改拆建控”方式，持續完善優化城市功能和人居環境。

以漢陽區爲例，2024年3月31日舉辦武漢市漢陽區2024年一季度招商推介大會上數據顯示，截至目前，該區36個城中村已釋放產業用地總量超3300畝。

2023年9月，自然資源部印發關於開展低效用地再開發試點工作的通知，武漢獲選成爲全國43個開展低效用地再開發試點城市之一，開啓了探索盤活土地存量資源的新階段。

單以城中村改造爲抓手，顯然不足以支撐這項大工程。武漢大學中國中部發展研究院暨區域與城鄉發展研究院副院長王磊在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，城市用地的調整存在慣性，平面上的用地基本飽和後，很難在短時間內進行騰挪，一個城中村的改造也需要經過近五年的週期。因此，“工業上樓”等舉措能夠在相對更短的時間內爲武漢城市和產業的發展提供空間。

2023年12月，武漢正式出臺《關於加快推進“工業上樓”的實施方案》。武漢探索“工業上樓”的特點是，聚焦產業鏈關鍵、核心和缺失環節，堅持“一樓一主導產業”。重點發展光電子信息、新能源與智能網聯汽車零部件、高端醫療器械與生命健康、高端裝備、北斗與空天信息、時尚消費等優勢產業，以及人工智能、大數據、量子科技等新興產業和腦科學與類腦智能、未來生物製造、下一代網絡、精準醫療等未來產業。

2024年4月初，武漢市經信局印發《武漢市工業上樓產業引導指南（試行）》，重點鼓勵上樓共4大類6個產業方向，有條件上樓共4大類6個產業方向，不建議上樓共9大類13個產業方向。

從政策中能夠觀察出，武漢“工業上樓”着眼於集約利用土地、實現產業協同升級。

“實施‘工業上樓’等低效用地再開發手段，既拓展了武漢的城市發展空間，也盤活了存量的產業資源、實現了產業的高效集聚，爲武漢經濟總量的增長和經濟效益的提升提供助力。”王磊表示。

值得一提的是，武漢近年來“大手筆”建設長江新區、武漢新城，也是高效利用土地的方式之一。

王磊指出，建設新城新區並不增加工業用地指標，但由於新城新區一般遠離主城區，在總指標一定的情況下，能夠通過一些中心城區指標的騰退，更加高效集約地提供用地。“需要注意的是，新城建設一定程度上也要依託於中心城區來發展，如果過於遠離中心城區，開發進度也會受到影響。”

各地探索集約用地新形式

事實上，我國推行集約用地可以追溯到上世紀末。1999年，《土地利用年度計劃管理辦法》《閒置土地處置辦法》出臺，“集約用地”逐漸出現在各類政策表述中。如今，城市盤活存量用地的重要性日益凸顯，各種土地集約化手段開始在全國範圍內鋪開。

以廣東爲例，作爲人口、產業集聚的地區，廣東不少城市工業用地情況相對緊張，在這一實踐方面起到了先行先試的作用。以“工業上樓”爲例，早在2010年，以深圳爲代表的珠三角城市便開始建設工業大廈形態的“工業上樓”項目。由於廣東面臨政府招商引資和企業擴充產能的多種空間需求，一大批將生產、研發、辦公、生活功能混合的新型“工業上樓”產業園項目在廣東誕生。

2015年開始，以蘇州爲代表的長三角城市和以青島爲代表的環渤海城市開始將“工業上樓”的模式向更大範圍內複製推廣。

例如，2020年3月，青島西海岸新區發佈13條扶持政策，強化土地集約、節約利用，拓展工業發展空間，提高工業用地產出效益，構建以先進製造業爲主體，與現代商貿、科技創新服務融合發展的“都市型工業”新業態，推動“工業上樓”。

“在‘三區三線’、生態用地管控日趨嚴格下，城市盤活土地存量的步伐會越來越快。”王磊表示，部分城市土地利用情況還並不緊迫，但“工業上樓”涉及樓房承重、周邊垂直運輸、路網設計等因素，如果前期沒有將這些因素考慮進來，等定型後難以再去改造，成本較高，所以城市即便在用地指標還不算趨緊的情況下也需要提前展開佈局。

2021年7月，國家發展改革委發佈《關於推廣借鑑深圳經濟特區創新舉措和經驗做法的通知》，梳理創新舉措和經驗做法，明確提出“加大‘工改工’支持力度，推廣‘工業上樓’”。以大灣區城市爲樣板，全國多地開始因地制宜地複製推廣“工業上樓”經驗，杭州、蘇州、青島、上海、寧波、南京、武漢、成都等地均在積極謀劃，部分城市對建築層數、層高、體量、承重、容積率等給出了細化標準。

中國區域科學協會副理事長馮奎向21世紀經濟報道記者表示，工業上樓一方面反映了土地集約的發展導向，另一個方面也說明以新產業、新業態等爲代表的新質生產力規模持續擴張、類型更加多樣、內在動力更加強勁，要求產業的空間載體、集聚形態都要與之相適應。一些輕型化、尖端化、高附加值、高研發含量的工業形態，比如通信設備、新一代信息網絡、人工智能創意產業等率先上樓，提出“向空間要空間”，這裡的空間既是物理空間，更重要的是發展空間。

“過去的普遍做法是橫向平面式擴張，從珠三角開始推進樓宇經濟、‘工業上樓’等新探索，這個方向是值得肯定的。但‘工業上樓’要滿足一系列條件，並不是所有樓都適用工業需求，少數地方過度追求單位面積產值，也有企業爲了補貼而去‘上樓’，這樣會背離了產業和企業選址的方向。”馮奎進一步指出。

優勢地區對於盤活土地資源、實施低效土地再開發的需求更爲迫切。2月19日召開的中央全面深化改革委員會第四次會議上強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。

馮奎表示，從優勢地區的探索來看，需要多措並舉以增強用地保障能力，比如規劃創新、城鄉用地改革、“工業上樓”等新形式。在區域發展新形勢下，加大力度推動全國建設用地大市場建設也是重要方向。“目前，需要立足全國統一大市場建設，對城鄉建設用地已有各類交易或流通政策進行系統評估。從操作層面，要分成若干類型，在交易價格形成機制等關鍵問題上實現突破，穩步有序建立全國性的建設用地交易機制。”