盤點審計署報告涉及債券要點：2028年底前確保隱債清零 專項債實行負面清單管理，部分地區試點“自審自發”

財聯社12月23日訊（編輯 楊斌）12月22日，審計署受國務院委託，向全國人大常委會作《國務院關於2023年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》，財聯社盤點了報告中涉及的債券要點，其中，關於地方債務管理和專項債使用的問題及整改值得特別關注。

當前，地方債務仍存在違規舉債不止和新增拖欠賬款的問題。專項債項目安排不科學，使得資金閒置，且部分項目未發揮政府投資帶動放大效應。對此，未來地方政府專項債券投向領域將實行“負面清單”管理，部分發達地區將開展專項債券項目“自審自發”試點。

地方債務管理需解決兩大問題，確保2028年底前隱債清零

在附件《財政部、工業和信息化部、金融監管總局關於地方債務管理不夠嚴格問題的整改情況》（簡稱《地方債務問題》）中，“地方債務管理不夠嚴格”問題被歸結爲兩方面：一是違規舉借債務尚未全面停止；二是拖欠賬款有所新增。

《地方債務問題》透露：“24個地區所屬國企通過在金融資產交易所違規發行融資產品、集資借款等方式向社會公衆融資，至2023年底餘額373.42億元，主要用於支付到期債務、發放人員工資等，形成政府隱性債務112.58億元。”

對此，金融監管總局分類推進整改。如對信託、保險以及融資租賃、商業保理等機構提供的融資，督導有關金融機構及地方金融組織加大清償力度，研究制定加強保險資管公司債權投資計劃規範管理、推動信託業高質量發展等政策文件，推動相關金融業務迴歸本源，防範地方國企借道此類業務新增地方政府隱性債務。

截至2024年9月底，24 個地區已整改問題涉及資金89.41 億元；對其他債務，正在籌措償還資金或錄入隱性債務統計監測系統等，並制定了分年償還計劃。

財政部將加快推進地方政府法定債務和隱性債務合併監管，開展覆蓋法定債務、隱性債務、拖欠賬款、需地方政府償還的其他債務、地方國企債務等全口徑債務監測。督促各地用好6 萬億元置換政策在內的一系列化債支持政策，確保實現2028年底前隱性債務“清零”目標。

關於拖欠賬款，《地方債務問題》透露：“10省市56 個地區在按要求建立拖欠臺賬鎖定存量後，2023年3 月以來又新增拖欠76.31億元。此外，還有7省30 個地區通過直接銷賬、將無分歧欠款改爲有分歧欠款等方式，虛報2023年完成存量清償53.28億元。”

對此，工信部將推動有關部門嚴格執法，健全政府投資項目和資金的管理閉環，嚴禁企業墊資建設、嚴查預算外上項目；組織新一輪摸清拖欠賬款底數工作，配合財政部等部門統籌推進化債與清欠工作，加大財政金融政策支持力度，適當增加地方政府專項債券用於清欠，爲清欠引入“源頭活水”。

在今年新增的2萬億用於“置換存量隱性債務”的再融資債落地前，10月有部分省份發行了用於“償還拖欠賬款”的特殊再融資債，包括已宣佈隱債清零的廣東、上海等地區。

10月該批特殊再融資債發行規模約2200億元，平安證券固收首席劉璐此前指出，這批特殊再融資債佔用的是10月12日財政部提到的“中央從地方政府債務結存限額中安排了4000億元， 支持地方化解債務和消化政府拖欠企業賬款” 。

專項債投向或實行負面清單，項目審覈自主權擬下放試點

附件《國家發展改革委、財政部關於擴投資相關舉措未有效落實問題的整改情況》（簡稱《擴投資問題》）提到了當前專項債使用方面的問題：專項債項目安排不科學，且部分專項債券項目未發揮政府投資帶動放大效應。

財聯社今年已多次報道過，2024年受新增專項債發行節奏偏慢，專項債發行高峰直到8、9月份纔到來。

《擴投資問題》認爲，部分項目前置審批、但要素保障等前期工作深度不夠；有關地方和部門審覈把關不嚴，導致一些條件不符項目被納入準備項目清單，有的項目未能及時開工或建設進展緩慢，進而導致資金閒置。專項債券資金使用階段的管理機制不完善，動態掌握項目使用單位管理資金情況的手段仍不完備等。

“發改委將283個未完成可研報告審批或不符合資本金比例要求的項目納入地方政府專項債券準備項目清單，財政部將522 個缺乏要素保障甚至已停工的項目納入項目庫。截至2023 年底，其中522 個項目279.24 億元債券募集資金當年即閒置或被挪用”。據《擴投資問題》透露。

對此，國家發改委正優化專項債券項目篩選審覈機制，嚴格按標準篩選專項債券項目，督促各地提高上報項目的質量。發改委會同財政部選擇部分經濟體量較大、管理基礎好，以及承擔國家重大戰略任務的地區研究開展專項債券項目“自審自發”試點，給予地方更多項目審覈自主權。財政部將專項債券資金閒置和使用管理情況作爲地方財政績效考覈指標。

興業研究在12月11日的研報中認爲，當前專項債審覈是由國家發展改革委對項目投向領域、前期工作等，財政部對項目融資收益平衡等進行審覈把關，若項目審覈自主權由中央下放至部分省份，有助於簡化審覈環節，提升專項債資金使用效率。預計試點有望優先落地上海、廣東、北京、江蘇、浙江、福建、安徽、山東及其計劃單列市。

另外，《擴投資問題》透露：“52個地區579個獲得2023 年專項債資金的項目，至2023 年底政府累計投資6006.34 億元，很少吸引民營資本”。

對此，發改委、財政部正會同其他行業主管部門研究實行專項債券投向領域“負面清單”管理、擴大專項債券用作項目資本金範圍等改革舉措，更好發揮專項債券資金撬動作用。財政部、國家發展改革委將專項債券額度分配向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區傾斜。

12月16日，國務院常務會議對優化完善地方政府專項債券管理機制作出部署，指出要實行地方政府專項債券投向領域“負面清單”管理；要優化項目審覈和管理機制，適度增加地方政府自主權和靈活性；要強化專項債券全流程管理，完善資金監管機制和償還機制。

劉璐認爲，國常會提及專項債負面清單管理表明中央對此項工作的重視程度有所提高，專項債負面清單管理可能主要是爲了配合專項債項目審覈自主權試點。專項債項目審覈自主權首批試點區域可能是經濟大省，首批試點內容可能是專項債收購存量房和存量土地的自主權。

中誠信國際研報表示，“負面清單”管理將爲專項債投向領域有序拓寬奠定良好的制度基礎。不過，實行“負面清單”管理、增加地方自主權和靈活性並不意味着專項債管理將放鬆，後續仍需不斷落實、落細常態化監管。同時需建立完善政府資產負債表、完善地方債償債保障機制。