兩岸新視界：弈圖遠望》美國外交軍事化趨勢堪憂

3月17日，美國國務卿提勒森訪問朝韓邊境板門店非軍事區。（CFP）

在提勒森此次出訪亞洲之前，許多報導和評論認爲他被排除在覈心決策圈之外，因而未對此次出訪的成果抱有過高期望。

然而，提勒森關於朝鮮半島局勢的強硬言論、針對中國對薩德入韓立場等問題的表態，似乎與此前觀感形成了巨大的反差。引發了外界對其個人以及國務院在美國外交政策中地位的再評估，進而又引起了關於當前美國外交決策機制的進一步檢討。

傳統外交機制衰落

我們認爲當前美國外交決策過程的核心問題在於，小圈子與傳統官僚機構之間的權責不清。川普政府在大政方針的制定和政策操作層面，都高度依賴身邊的顧問團隊。

具體到外事方面，川普的女婿兼總統高級顧問庫什納，在最近一系列重要事件的前臺顯得十分搶眼。在白宮內部，剛剛接手國安會的麥馬斯特，對其組織和權力構架重構工作尚未完成，同時還要協調庫什納這種非國安會成員在許多事務上的介入，白宮內部的政策過程遠未達到明確的權責分配，以及長期的穩定態勢。

而在白宮之外，國務院這種職業外交機制則面臨被邊緣化的挑戰。提勒森似乎無意爲其領導下的國務院爭取更多資源與話語權，其亞洲之行的種種表態，更多隻是在爲白宮傳達既定主張。

職業外交機制潛在的邊緣化趨勢，可能使美國外交的政策過程產生更大的不可測性，而「皇親外交」的可持續性也是成問題的。目前這種局面有可能在未來發生改變，而中國則需要對此有充分認識和評估，在與小圈子和官僚機構打交道之間取得平衡。

提勒森本人雖然在一些問題上如北韓，獲得了白宮的授權，但他個人特別是機制性的外交政策過程被削弱。那麼誰在主導緊要的雙邊關係？

傳統上，美國外交政策的制定和執行，通常由國安會和國務院這兩個常設政府機構負責。國安會與國務院的地位與分工常常受到總統、國家安全顧問和國務卿三者關係的影響，處於不斷變化和調整之中。

目前來看，提勒森領導的國務院對美國外交的影響力，與其前任相比顯得非常有限，以致華盛頓政策圈很多人認爲，他被排除在了外交決策的核心圈之外。

外交建制派受挫

更爲重要的是，提勒森本人似乎缺乏作爲國務院「話事人」、維護國務院在政策過程中應有地位和作用的覺悟。例如，他沒有出席並親自公佈本年度國務院的「人權報告」，這一舉動使他在民主、共和兩黨內部都遭到了批評。他們認爲，從美國的價值觀和外交立場（利益）角度來說，這是一個極其不好的姿態或訊號。

又如，當前國務院正面臨預算大規模削減（37%）的可能，而提勒森卻並未展示出維護國務院利益的立場。根據我們對近期該問題相關會議的參與以及相關人士的接觸，提勒森未對預算削減做出任何反擊準備。

雖然川普2018財年預算方案的通過可能性不大（主要會卡在軍費問題上），但是堂堂國務院「話事人」的沉默態度則不僅出乎很多人的預料，更打擊了外交建制派的士氣，他們認爲這種給外交系統「斷糧」的做法，不僅可能減少美國外交政策的選擇面、降低美國外交政策的可預判性，也會增大本就很強的外交軍事化傾向。

無論提勒森的個人立場和目的是什麼，他的行爲被認爲會增強傳統外交機制被邊緣化的可能。

形成如今這一局面的具體原因我們並不清楚，或者應該說可能有很多原因。一來，可能是提勒森缺乏經驗所致，二是他在這份新工作初期求穩，再者便是「皇親參政」、小圈子外交的影響力太大，有意繞開國務院。

在當前川普多數近人缺乏外交經驗，而傳統外交機制式微的環境下，許多人擔心，美國難以通過外交手段發揮其在亞太地區的作用。退出TPP已使美國失去了利用貿易政策強化其亞太介入的平臺，而傳統外交機制的地位如果繼續受到削弱或破壞，美國的亞太政策將可能更加依賴於硬實力和軍事手段。提勒森針對北韓問題的表態，似乎已經預示了這一外交軍事化的前景。長期來看，這種局面對該地區和美國自身都是有害的。

（本文作者爲鳳凰大參考美國團隊）