江門、惠州新政推動戶籍改革 從競爭性放開走向全面放開

馮奎（中國企業管理研究會副理事長、城市化與城市戰略研究專家）

近期，全國又有一些城市在釋放“放開落戶”的消息。其中，江門、惠州兩市地處發達的粵港澳大灣區，它們放開落戶的消息，受到的關注度相對較高。通過江門、惠州的窗戶，大約可以窺見：城市從競爭性放開落戶到全面放開落戶，這已是必然趨勢。

僅就江門、惠州等城市來講，現在抓緊放開，有壓力也有動力。有的人講，現在放開，江門、惠州等城市也吸引不了太多人口了啊。這是對的，從歷史數據來看，2019年，這兩個城市的增量人口分別是3.21萬和5萬人。增量部分幾乎全部來自於自然增長率，沒有外來人口流入。但要知道，如果不放開，其他更有人口吸引力的城市先行放開，可能會加速江門、惠州的人口流出。因此，放開落戶仍然是有積極效果的。推而廣之來講，除了國家有關政策提出的極少數超大城市作爲特例之外，其他一般性的城市早放開早主動。

全國來講，加速走向全面放開將是“十四五”期間城市戶籍管理的主要趨勢。全面放開落戶能帶來多種經濟與社會效應，是高質量發展、建設現代化的必由之路。要實現全面放開落戶，一方面需要依靠城市競爭性地採取放開政策，最後匯聚成爲全面放開的巨大力量，另一方面也不能完全依賴城市競爭性放開，如果這樣做，將會拉長戶籍改革的時間段，不利於戶籍改革發揮綜合效應。全面放開的主要條件漸趨成熟，建議宏觀層面不失時機，更加積極有爲地推進如下一些改革：

第一，以負面清單的方式推動全面戶籍改革。根據城市人口變化的趨勢，未來可考慮將正面清單性質的落戶改革改爲負面清單式改革。各省（自治區、直轄市）可自主提出核心功能區限制人口的空間範圍，在此範圍之外的城市及其郊區、新區、縣區等全面放開落戶限制。

第二，在城市羣、都市圈開展戶籍同城化改革。農業轉移人口的戶籍同城化累計互認可在全國有條件的城市羣，特別是30-40個都市圈同步推開。爲避免短時間內過多城市涌向中心城市的情況，可由各都市圈設定城市間同城化累計積分細則，比如規定不同等級規模城市年限換算時的摺合係數。這會不會導致大量人口短時間涌向大城市？恰恰不會，因爲城市羣、都市圈同城化改革意味着在中小城市甚至小城鎮居住年限的積累的有效性，這將起到分流作用。

第三，以居住地登記制度爲核心的一系列改革。最近發佈的《中共中央國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”。這既是對戶口制度的改革，也是對身份證制度的改革。原來的身份證是按戶籍所在地登記的，而以經常居住地登記戶口制度，意味着身份證可以按常住地的住址登記，不必再按戶口所在地的住址登記。圍繞身份證制度改革，需要推進國家基本公共服務制度建設，推動未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮基本公共服務。運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺，加快養老保險全國統籌進度，完善基本醫療保險跨省異地就醫費用直接結算制度，做好社會保險關係轉移接續，促進人口流動。

第四，實施農民工中長期住房與就業制度改革。市民化屬於央地共同事權。國家層面，應針對農民工全生命週期，尤其是要研究兩至三代農民工的市民化進程，據此制定中長期戰略。戰略的主要內容是要從制度上低成本地幫助農民工成爲新市民。一是住房制度改革，重點是抓緊完善市民住房保障體系，結合住房公積金改革，制定農民進城買房、住房專項貸款辦法，促進多主體供給、多渠道保障、租購同權的住房制度，解決農業轉移人口有房可住、有戶可落的問題。二是建立農民工就業促進的制度。應考慮將農民工就業納入就業統計範圍，這是一項基礎性制度。在市民化人口中，開展大規模的就業職業培訓，建立職業技能認定。考慮將農民工的職業技能摺合成爲進城年限，此舉既有吸引力，又能真正提升新市民素質，實現人口的社會性流動。

第五，制定農業轉移人口市民化的激勵相容政策。現在有一些吸納外來人口較多的沿海發達省份和城市，沒有動力讓這樣外來常住人口落戶成爲本地居民，這就需要設計動力機制。比如探索實施按常住人口動態調節土地、資金等資源，落實“人地錢掛鉤”配套政策，提高城市政府吸納農業轉移人口落戶積極性。農民工總量的40%流向廣東、浙江、江蘇、四川和山東等地，應加大有關政策支持力度。國家要探索利用綜合數據手段建立健全各城市城區常住人口等的統計制度，爲政策制定提供支撐；同時通過信息發佈，引導各類資源合理流動。

（作者：馮奎 ）