國家發改委等三部門修訂印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》

國家發展改革委官微4月2日發佈國家發展改革委 民政部 國家衛生健康委關於修訂印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》的通知。

爲積極應對人口老齡化，以人口高質量發展支撐中國式現代化，聚焦“一老一小”領域擴大養老托育服務有效供給，提升服務質量，完善服務體系，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和黨中央、國務院有關文件要求，制定“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案。

一、實施背景

黨中央、國務院高度重視保障和改善民生工作，習近平總書記多次就養老、托育作出重要指示批示，要求抓住重點難點問題，補齊養老托育短板弱項。近年來，黨中央、國務院印發了一系列政策文件，爲長期做好相關工作奠定了基礎。

人口老齡化是今後較長一段時期我國的基本國情，“十四五”時期我國養老、托育服務體系建設面臨的需求更爲迫切。主要表現爲，老齡化程度持續加深，高齡和失能失智老人數量不斷增多，養老服務需求持續增長，對服務能力和質量提出更高要求；托育服務對於減輕家庭生育養育負擔，促進人口長期均衡發展的作用日益凸顯，而當前托育服務仍處於起步階段，既面臨需求不斷擴大、投資快速增長的發展機遇，也面臨設施缺口大、運營成本高、人才供給不足等挑戰。

“十四五”時期是實現“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯期，是全面建成小康社會後邁向基本實現社會主義現代化的關鍵階段，是積極應對人口老齡化的重要戰略機遇期。加強養老、托育服務體系建設，是在發展中保障和改善民生的基礎性工程，對於實現老有所養、幼有所育，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要具有重要意義。

二、總體思路

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的二十大和歷次全會精神，堅持以人民爲中心的發展思想，深入實施積極應對人口老齡化國家戰略，落實二十屆中央財經委員會第一次會議以人口高質量發展支撐中國式現代化的要求，進一步深化養老托育領域供給側結構性改革，注重普惠性、基礎性、兜底性，擴大服務供給，提升服務質量，完善服務體系，更好實現社會效益和經濟效益相統一，逐步滿足人民羣衆多層次、多樣化需求，促進廣大家庭和諧幸福、經濟社會持續發展。

（二）發展目標。

到2025年，在中央和地方共同努力下，堅持補短板、強弱項、提質量，進一步改善養老、托育服務基礎設施條件，推動設施規範化、標準化建設，增強兜底保障能力，增加普惠性服務供給，提升養老、托育服務水平，逐步構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，不斷髮展和完善托育服務體系。

（三）基本原則。

1.堅持統籌規劃，科學佈局。充分考慮本地國土空間規劃、服務人口和半徑等情況，優化資源配置，統籌“一老一小”服務設施數量、規模和佈局，推動人民羣衆就近就便享受服務。

2.堅持保障基本，適度普惠。強化政府保基本兜底線職能，補齊重點人羣、重點領域、重點地區設施建設短板。引導發展質量有保障、價格可承受、方便可及的普惠養老、托育服務。

3.堅持地方爲主，中央支持。地方要切實履行好“一老一小”服務體系建設的主體責任。中央預算內投資發揮引導和帶動作用，盡力而爲、量力而行，建立激勵機制，鼓勵地方真抓實幹。

4.堅持改革創新，整體推進。創新優化中央預算內投資安排方式，以投資換機制，帶動地方制定實施“一老一小”整體解決方案，明確目標責任，健全工作機制，優化發展環境。

三、建設任務和建設標準

（一）建設任務。

1.養老服務體系。一是建設連鎖化、標準化的居家社區養老服務網絡，提供失能照護、老年食堂以及助浴助潔助醫助行等服務。二是公辦機構能力提升。新建或改擴建公辦養老服務機構，提升公辦養老服務機構護理能力，強化對失能失智特困老年人的兜底保障。支持醫療資源富餘地區的病牀使用率較低的公立醫療衛生機構通過新建或改擴建醫養結合服務設施，提供醫養結合服務。三是擴大普惠性養老服務供給，支持示範項目建設，支持培訓療養機構改革轉型發展養老。

2.托育服務體系。一是新建或利用現有機構設施、空置場地等改擴建，支持建設托育綜合服務中心和公辦托育服務網絡。二是擴大普惠性托育服務供給，支持示範項目建設，探索發展家庭育兒共享平臺等新模式新業態。

3.落實重大決策部署的建設項目。黨中央、國務院做出重大決策部署以及中央領導同志要求國家發展改革委落實的養老、托育服務重大工程和重大項目，現有建設任務暫未覆蓋的，可另行制定具體實施方案，納入積極應對人口老齡化工程和托育建設統籌實施。

（二）建設標準。

各地要科學規劃公辦養老、托育服務設施建設的用地、面積、功能和裝備結構，參照《老年人照料設施建築設計標準》（JGJ450—2018）、《老年養護院建設標準》（建標144—2010）、《託兒所、幼兒園建築設計規範》（JGJ39）、《托育綜合服務中心建設指南（試行）》、《托育服務機構設置標準（試行）》等標準規範，合理確定項目建設內容和建設規模，避免鋪張浪費、貪大求洋。

普惠養老服務設施建設的功能佈局、參數設置等可參考《老年養護院建設標準》（建標144—2010）相關規定，普惠托育服務設施建設的功能佈局、參數設置等可參考相關標準規範，結合本地實際合理設定建設內容和建設規模。

建築環境及消防設施配置要符合《建築設計防火規範》（GB50016—2018版）、《建築滅火器配置設計規範》（GB50140）、《消防安全標誌》（GB13495）、《消防控制室通用技術要求》（GB25506-2010）、《養老機構消防安全管理規定》（民發〔2023〕37號）、《養老機構重大事故隱患判定標準》（民辦發〔2023〕13號）、《托育機構消防安全指南（試行）》（國衛辦人口函〔2022〕21號）等相關標準規範要求。

四、項目遴選要求

積極應對人口老齡化工程和托育建設專項項目遴選過程中，優先考慮京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、海南全面深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展等國家區域重大戰略以及成渝地區雙城經濟圈建設要求，並積極向脫貧地區、民族地區、邊境地區、革命老區等重點地區傾斜。同時，還要符合以下項目建設和測算要求。

（一）公辦養老服務能力提升項目。

1.公辦居家社區養老服務網絡建設項目。支持多個公辦社區養老服務機構組網建設運營，單個機構建設（含新建、改擴建）牀位不少於30張護理型牀位，牀均面積宜在30—40平方米之間。有條件的機構可結合需求適當增加建設面積，拓展面向社會的老年助餐、老年大學等服務功能。鼓勵採取公建民營、購買服務等方式，提升養老服務運營效率。

2.公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）建設項目。建設（含新建、改擴建）牀位宜在500張以內，牀均面積宜在42.5—50平方米之間。有條件的機構可結合需求適當增加建設面積，拓展面向社會的老年助餐、老年大學等服務功能。除土建工程外，在相關部門研究制訂服務設施配置設備選配清單後，可結合實際從清單中購置設備包，一般不超過項目總投資的30%。鼓勵採取公建民營、購買服務等方式，提升養老服務運營效率。

3.公立醫療衛生機構醫養結合服務能力建設項目。支持醫療資源富餘地區的病牀使用率較低的公立醫療衛生機構開展醫養結合服務，建設（含新建、改擴建）的醫養結合服務設施應相對獨立，牀均面積宜在42.5—50平方米之間。鼓勵有條件的機構提供居家和社區醫養結合服務。除土建工程外，在相關部門研究制訂服務設施配置設備選配清單後，可結合實際從清單中購置設備包，一般不超過項目總投資的30%。

以上公辦養老服務能力提升項目的設計及實施要堅持兜底性、普惠性導向，平均投資參照5000元/平方米的標準測算，不足測算標準的按實際計算。

（二）普惠養老城企聯動專項行動。

通過新建養老服務設施，以及改擴建適宜的培訓療養設施、廠房、醫院、閒置校舍、辦公用房及其他設施等方式，中央預算內投資重點支持以下2類項目：

1.支持示範性普惠養老服務機構建設。支持社會力量建設專業化、規模化、醫養結合能力突出的養老服務機構，積極拓展老年助餐服務功能。各省優中選優，提供充分的支撐性材料，並完善事中事後監督管理，跟進掌握後續運營情況，適時組織調研評估工作，確保資金使用規範、發揮效益。項目所在城市要與參加主體簽訂合作協議，推動項目產生示範帶動效應。

2.支持黨政機關和國有企事業單位所屬培訓療養機構轉型發展普惠養老項目。《關於黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構改革的指導意見》（中辦發〔2016〕60號）提出，通過改革有效盤活國有資產存量，加快轉型發展，促進公共資源向社會開放，支持轉向健康養老等新型服務業。《關於推進黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構轉型爲養老服務設施的實施意見》（發改體改〔2020〕156號）進一步明確將培訓療養機構轉型爲養老服務設施作爲改革的主要方向。按照以上文件要求，對於中央所屬培訓療養機構轉型項目，可通過完成“先接後交”手續，視同資產承接方已具備項目產權或使用權，組織申報中央預算內投資，各地要加大政策支持和協調推進力度。同時，對於完成資產交接、前期手續完備、符合中央預算內投資相關要求的地方所屬培訓療養機構轉型項目，成熟一批、儲備一批，積極納入支持範圍。

（三）公辦托育服務能力建設項目。

1.托育綜合服務中心建設項目。以托育綜合服務中心爲樞紐，支持各地加快形成“1+N”托育服務體系。參照《托育綜合服務中心建設指南（試行）》，結合本地實際合理確定項目建設內容和建設規模，設置一定規模的託位，並提供托育從業人員培訓、托育機構管理諮詢、托育產品研發和創新設計、家庭養育指導及嬰幼兒早期發展等服務。除土建工程外，在相關部門研究制訂服務設施配置設備選配清單後，可結合實際從清單中購置設備包，一般不超過項目總投資的30%。

2.公辦托育服務網絡建設項目。支持公辦托育服務機構建設，支持機關事業單位利用自有土地或設施新建、改擴建托育服務設施。支持依託多個社區組網建設的連鎖化、專業化公辦托育服務機構項目。支持符合條件的公辦幼兒園整體改擴建爲公辦托育服務機構或建設（含新建、改擴建）托育服務設施實行“一園兩制”（同時備案托育機構）。

以上公辦托育服務能力建設項目，平均投資參照5000元/平方米的標準測算，不足測算標準的按實際計算。鼓勵採取公建民營、購買服務等方式，提升托育服務運營效率。

（四）普惠托育服務專項行動。

培育承擔一定指導功能的示範性托育服務機構，新建、改擴建一批連鎖化、專業化的托育服務設施，提供全日託、半日託、計時託、臨時託等多樣化的普惠托育服務，發展互聯網直播互動式家庭育兒服務，鼓勵開發嬰幼兒養育課程、父母課堂等。各省優中選優，提供充分的支撐性材料，並完善事中事後監督管理，跟進掌握後續運營情況，適時組織調研評估工作，確保資金使用規範、發揮效益。項目所在城市要與參加主體簽訂合作協議，推動項目產生示範帶動效應。

（五）產糧大縣養老托育服務設施項目。

支持產糧大縣的公辦養老服務機構（含特困人員供養服務機構）建設項目和公辦托育服務機構建設項目。具體支持範圍、項目遴選和補助標準等參照《積極應對人口老齡化工程和托育建設中央預算內投資專項管理辦法產糧大縣方向補充管理規定》執行。

五、資金安排

（一）資金渠道。

“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設相關項目的實施責任主體負責落實建設資金，國家發展改革委將根據國家財力狀況統籌安排中央預算內投資，逐年安排，滾動實施。建設任務可根據中央預算內投資安排情況和項目執行情況展期實施。地方政府、項目單位等要發揮主體責任，多渠道籌措資金，加大投入，加強規劃組織實施。原則上，中央預算內投資重點佈局支持省、市級（含區）養老托育服務體系建設。爲推動完成《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》關於托育服務發展的目標要求，中央預算內投資支持縣城公辦托育服務能力建設項目。爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，中央預算內投資支持三級養老服務網絡中的縣級養老服務中心建設。爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署，健全糧食主產區利益補償機制，中央預算內投資支持產糧大縣的公辦養老服務機構和公辦托育服務機構項目。

（二）中央預算內投資支持標準。

1.公辦養老服務能力提升項目，中央預算內投資原則上按照東、中、西、東北地區（含根據國家相關政策享受中、西部政策的地區）分別不超過平均總投資的40%、60%、80%、80%的比例進行支持（產糧大縣方向另行規定）。其中，對低於平均總投資的項目，按照實際投資給予相應比例的補助；對高於平均總投資的項目，超出部分投資由各地自行解決。對於南疆四地州、涉藏地區、享受中西部待遇等政策地區的項目按有關規定執行。

2.普惠養老城企聯動專項行動，採用定額補助的方式，按每張養老牀位5萬元的標準給予支持。

3.公辦托育服務能力建設項目，中央預算內投資原則上按照東、中、西、東北地區（含根據國家相關政策享受中、西部政策的地區）分別不超過平均總投資的40%、60%、80%、80%的比例進行支持（產糧大縣方向另行規定）。其中，對低於平均總投資的項目，按照實際投資給予相應比例的補助；對高於平均託位建設投資或平均總投資的項目，超出部分投資由各地自行解決。對於南疆四地州、涉藏地區、享受中西部待遇等政策地區的項目按有關規定執行。

4.普惠托育服務專項行動建設項目，採用定額補助的方式，按每個新增託位2萬元的標準給予支持。

（三）資金下達方式。

積極應對人口老齡化工程和托育建設專項中央預算內投資全部按項目下達。

六、創新機制

（一）鼓勵制定並承諾實施一攬子解決方案。各地要統一規劃養老、托育服務體系建設，制定城市“一老一小”等整體解決方案，區分基本公共服務和非基本公共服務，對於基本養老服務，明確受益範圍和基礎標準，體現政府責任；對於非基本公共服務，提出發展目標，加大對社會力量的支持，謀劃一批普惠養老和普惠托育服務項目，明確項目的類型、規模、融資方式、服務人羣及計劃開工時間等內容，擴大有效供給；引導社會力量提供適老化技術和產品，推廣老年人居家適老化改造。普惠養老、普惠托育參與城市要出臺政策支持包，與參加主體簽訂合作協議，將政策支持包落實到城企聯動具體項目，保障參加主體享受到承諾的優惠政策，並明確參加主體責任。各地加強對整體解決方案的組織實施，列入方案的項目可集中申請中央預算內投資支持。

（二）鼓勵明確項目運行方案。申請中央預算內投資支持的養老、托育項目要“軟”“硬”結合，統籌考慮項目建設和運行，根據規定的標準和程序開展項目建設，鼓勵在項目實施前形成項目運行方案，明確服務對象、內容、價格、模式以及人員、資金、設備設施保障等，確保項目建成後服務設施持續運行和良性發展。

（三）鼓勵培育運營能力強的服務機構。鼓勵通過公建民營、民辦公助等方式，引導社會力量參與推動養老、托育服務設施建設和運營，通過開展運營能力評價等方式，支持實力雄厚、項目優質、誠實守信的龍頭機構，推動提升服務質量。

（四）引進金融機構降低企業成本。引導金融機構對普惠養老、普惠托育企業和機構提供金融支持，鼓勵銀行、保險、基金等各類金融機構參與合作，充分發揮“投貸債租證”協同作用，對普惠養老、普惠托育專項行動提供多樣化金融服務，降低企業和機構建設運營成本。引導戰略合作機構積極對接項目，並針對性開展金融產品創新。

七、保障措施

（一）加強組織領導。國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委等負責實施方案編制、組織實施和監督檢查。國家發展改革委和民政部負責推進公辦居家社區養老服務網絡建設項目和公辦養老服務機構能力提升項目。國家發展改革委、國家衛生健康委和民政部負責推進公立醫療衛生機構醫養結合服務能力建設項目。國家發展改革委、民政部和國家衛生健康委負責推進普惠養老城企聯動專項行動。國家發展改革委和國家衛生健康委負責推進公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動。各地要充分發揮政府主導作用，將積極應對人口老齡化工程和托育建設擺上政府重要議事日程，納入政府目標管理。各級民政、衛生健康部門要加強各自領域內項目建設管理，確保養老、托育設施規範運行、發揮效益。

（二）嚴格項目管理。按照《國家發展改革委關於加強政府投資項目儲備編制三年滾動投資計劃的通知》（發改投資〔2015〕2463號）、《國家發展改革委辦公廳關於使用國家重大建設項目庫加強項目儲備編制三年滾動投資計劃有關問題的通知》（發改辦投資〔2015〕2942號）要求，做好與三年滾動投資計劃的銜接，並錄入重大建設項目庫，對不符合條件的項目不列入年度投資計劃。按照國家發展改革委社會領域相關專項管理辦法要求做好各項工作。項目單位被列入嚴重失信主體名單的，國家發展改革委不予受理其資金申請報告。嚴格執行項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和合同管理制等建設管理的法律法規，加強設施建設監管，項目建設資金應足額及時到位，保證建設質量。完善項目事中事後監督管理，持續跟進掌握項目後續運營情況，適時組織項目調研、評估工作。各地要加強項目竣工驗收，適時將年度投資計劃竣工驗收情況上報國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委。

（三）強化多元投入。各地要切實履行主體責任，多渠道籌措資金，用好地方政府專項債、地方財政性建設資金等，積極引導社會資本有序投入，加強“一老一小”服務體系建設。要切實履行公立醫療衛生機構開展醫養結合服務的投入和保障主體責任，多渠道落實建設資金，杜絕公立醫療衛生機構負債建設，減輕醫療衛生機構經濟運營壓力。

（四）建立保障機制。各地要貫徹落實國家養老、托育服務政策措施，進一步制定出臺相關保障措施。要管好用好養老、托育服務設施，完善配套服務功能。要健全綜合監管體系，增加人力資源供給，健全服務規範，保障運行經費，發揮項目建設效益。

（五）加強監督評估。各地要建立項目動態監督檢查機制。國家發展改革委將會同民政部、國家衛生健康委按照有關規定加強項目督查，推動開展投資成本和效益的綜合評估，及時總結各地實施情況。國家發展改革委將對各省年度專項績效執行情況進行檢查，對績效目標完成情況較差、投資計劃分解進度和執行情況綜合評價排名靠後、審計查出問題較多或問題嚴重的省份，視情況扣減下一年度投資下達規模。