國辦轉發財務造假懲防新規，六部委聯合破除造假“生態圈”
首個專門針對財務造假的監管政策落地。
7月5日，國務院辦公廳轉發《關於進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（下稱《意見》），強調從堅決打擊和遏制重點領域財務造假、優化證券監管執法機制、加大立體化追責力度、加強部際協調和央地協同、常態化長效化防治等五方面從嚴打擊資本市場財務造假。
據瞭解，這是國家出臺的首個針對財務造假細分領域的政策文件，聯合中國證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委六部委，系統性構建打擊資本市場財務造假綜合體系。
此次新規強調“懲防結合”，堅持“追首惡”與“打幫兇”並舉，強化對造假責任人及配合造假方的追責；同時圍繞增強公司治理內生約束、督促中介機構加強執業質量控制、加強各級部門監管職責等方面從嚴防範財務造假。
從嚴“打假”四大重點領域
近年來，各監管部門持續加大監管執法力度，一批財務造假案件得到及時查處。但是，財務造假花樣翻新，案件查處難度大，有效打擊系統性、隱蔽性、複雜性財務造假的任務仍十分艱鉅。
此次《意見》強調，從欺詐發行、系統性造假和配合造假、濫用會計政策以及虛假貿易等特定行爲四個重點領域對各類財務造假行爲進行從嚴打擊。
具體來看，一是嚴肅懲治欺詐發行股票債券行爲。持續優化完善股票債券發行上市審覈註冊機制，把好資本市場“入口關”加大股票發行環節現場檢查和督導力度，聚焦業績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。重點關注已違約及風險類債券發行人，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行爲。
二是嚴厲打擊系統性造假和配合造假。密切跟進系統性、團伙型財務造假特徵及演變趨勢，依法從嚴打擊通過僞造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的行爲。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。
三是加強對濫用會計政策實施造假的監管。強化財會監督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執行情況，加大對操縱資產減值計提調節利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行爲的打擊力度。
四是強化對特定領域財務造假的打擊。依法懲治證券發行人、上市公司通過“空轉”、“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假。嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施的財務造假。從嚴懲處基於完成併購重組業績承諾、便於大股東攫取鉅額分紅、滿足股權激勵行權條件規避退市等目的實施的財務造假。壓實私募股權創投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投後管理，防範造假行爲發生。
增強自身約束、防範第三方配合造假
在上市公司的財務造假中，除了公司自身外，第三方機構的配合也使得造假行爲更具有隱蔽性。其中，包括供應商、客戶等都可能配合上市公司造假。
《意見》提出，要從增強公司內部約束、強化中介機構監督檢查、加大重大違法違規行爲處罰力度、防止豁免政策濫用以及完善舉報獎勵機制等方面，構建常態化、長效化防治機制。
在增強上市公司內部約束方面，包括引導證券發行人、上市公司加強內控體系建設，突出對舞弊重點領域、環節的監督制約。落實獨立董事改革要求，有效發揮獨立董事監督作用，強化審計委員會反舞弊職責。
同時，推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考覈約束，將財務造假作爲各級國有企業負責人經營業績考覈扣分項。加大對“關鍵少數”的宣傳教育力度，將誠信合規意識作爲資本市場培訓的核心內容。
在壓實中介機構“看門人”職責方面，推廣以上市公司和債券發行人質量爲導向的中介機構執業質量評價機制。督促保薦機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構加強執業質量控制。
強化對中介機構的監督檢查。中介機構發現涉及證券發行人、上市公司財務造假的，及時向財政、證券監管部門通報。中介機構在發現造假行爲時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構及從業人員信用記錄，督促有關機構及人員勤勉盡責。對存在重大違法違規行爲的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可、從業人員禁入等制度。
在完善財務信息相關制度方面，完善資本市場會計、審計、評估監管規則，發佈重點領域的應用案例或實施問答,加強對會計準則實施的指導。強化財會監督制度建設，推進電子憑證會計數據標準應用，提升企業財務會計規範化水平。完善信息披露豁免監管制度，嚴格豁免條件和程序，防範證券發行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行爲。
此外，《意見》還提出加強聯合懲戒與社會監督。將財務造假、資金佔用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，並將相關信息在“信用中國”網站和國家企業信用信息公示系統進行公示，依法依規實施聯合懲戒，強化失信約束。完善財務造假等重大違法違規行爲內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益。發佈典型違規案例查處情況，加大警示宣傳力度。
加強線索發現、立體化追責
在執法層面，《意見》強調健全線索發現機制，加強各方協同合作，對違法違規行爲全方位立體化追責。
其中，包括加強日常監管，多渠道識別財務造假線索；強化發行審覈、公司監管、中介機構監管等業務條線協同，加強日常監管、稽查執法、行政處罰等各環節銜接，加強跨境協查力度；針對欺詐發行、違規信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線索，符合條件的及時啓動聯合情報導偵工作等。
另外，針對違法違規行爲，從行政、刑事、民事三方面強化立體化追責。
行政追責方面，加快出臺上市公司監督管理條例，明確第三方配合造假、資金佔用等違規行爲的法律責任。用足用好法律授權，加大對財務造假案件的處罰力度，對主要責任人員依法堅決實施市場禁入。優化財務造假行政處罰標準，大幅提高違法成本。對惡意轉移財產的被執行人，通過向法院提起撤銷權之訴追回相關財產。嚴格執行重大違法強制退市制度，對欺詐發行、嚴重財務造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關機構和個人追責。
刑事追責方面，推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋。強化對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵佔上市公司財產等行爲的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務侵佔、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，堅決追究刑事責任。
民事追責方面，探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示範判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。
據瞭解，證監會下一步將加強對上市公司、三方機構的監督檢查，發現符合條件的重大線索及案件“應移盡移”。同時，用足用好“資格罰”“定格罰”等法律授權，加大對財務造假案件的處罰力度。
加強各級部門監管職責
此次《意見》還加強部際協調和央地協同，加強各級部門對上市公司、中介機構等第三方監管職責，全面從嚴防範財務造假。
包括對國有資產出資人加強監督管理。履行國有資產出資人職責的部門、有關企業主管部門持續加強對所出資企業的監督管理，及時督促相關企業依法依規處置涉及所控股證券發行人、上市公司財務造假及配合造假問題，嚴肅追責問責，並及時將處理結果反饋財政、證券監管部門。督促所出資企業積極履行對所參股證券發行人、上市公司財務真實性的股東監督責任。加強執法協作，發現涉及其他證券發行人、上市公司財務造假線索的，及時將線索移交財政、證券監管部門。
同時，金融監管部門提升協同打擊力度。金融監管部門及時處置所屬企業、所監管企業的財務造假、配合造假、爲違規佔用擔保提供協助等問題並向財政、證券監管部門通報。督促銀行等金融機構加強對證券發行人、上市公司等貸款對象財務真實性的關注和審查。在函證集中化基礎上，加快推進函證數字化處理，鼓勵、引導中介機構等主體通過數字函證平臺開展函證業務，加大對金融機構函證業務合規性的監督檢查力度。強化證券執法與財政執法的分工協作，避免監管真空及監管重複。加大債券市場統一執法力度，提升執法效率。
另外，壓實地方政府責任。地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發行人、上市公司財務信息真實性作爲扶優限劣的重要依據，依法合規出具稅收、合規等證明文件在市場監管、稅務、能源消耗、社保繳納、訴訟仲栽、產權登記等領域爲相關部門調查取證提供支持。加強與相關部門工作協同，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。