國辦1號文打了個響指，還在等待更多共鳴
文 | 陳之琰
編輯 | 劉旌
在新年的第一個工作周，國辦的1號文件就給了創投行業。
1月7日晚，國務院辦公廳正式印發《關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。對於當下的一級市場，《指導意見》從延長基金績效評價週期、不以招商爲目的設立政府投資基金、多元化退出渠道、優化容錯機制等多個方面，對近些年政府引導基金存在的問題、本土市場化投資機構等痛點，都有迴應。
長期以來，有人自嘲創投似乎是一個“沒上牌桌”的行業，部分原因是關於它的指引文件是相對有限的。從這個角度來說，作爲首個國家級政府投基金的指引文件，《指導意見》首先幫政府基金奠定了個主基調：在重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，是 “吸引帶動更多社會資本” 。
此外，原本政府投資基金由各地方主導的格局將發生改變，而更強調“完善、合理、優化”的統籌效率。
以上來看，對頭部基金，這似乎是好事：政府基金進一步調整了自己作爲“引路人”、而非主導者的身位，且溝通協調起來也會更簡單。但對中長尾基金，有說法認爲，這可能會進一步加劇他們的募資困難。
就此話題，「暗涌Waves」與LP投顧創始人國立波、安柏資本創始合夥人張甜聊了聊，並挑選了其中幾個最值得你關注的話題。
需要指出的是，作爲指導性質的文件，《指導意見》爲規範政府投資基金的擴張制定了秩序方針，但距離實際落實仍需許多後續動作。這個夜晚襲來的響指，距離其落到實處還待共鳴。
招商引資之外的第二條路是什麼？
《指導意見》第17條指出，不以招商引資爲目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人註冊地限制，依法依規強化信用約束。
隨着土地財政收入下降，近些年，通過設立政府投資基金的方式，以投資代招商、子基金GP成“編外招商辦”成爲大量地方政府撬動經濟數據增長的方式。這也帶來了惡意競爭、重複建設、產能過剩等資源浪費的亂象。《指導意見》要求消除招商引資目標的另一面，實際是要求地方以“政府資金+產業特色”來撬動社會資本。這無疑對各地政府盤活現有產業的視野與能力提出了更高的要求。
張甜的判斷是，未來沒有既存產業鏈優勢的地區招商將進入寒冬，並會進一步固化全國產業現有地區分佈格局。
另外，從地方政府內部考覈指標的可行性來說，招商引資是相對具體化的硬性指標。因此，通過基金形式來完成招商引資任務，既是各地產業升級發展的現實需求使然，很大程度上也具備合理性。若不能再募集招商基金，各地在從“土地財政”到“股權財政”轉型的道路上會失去一個重要的基金工具。
在落實《指導意見》的過程中，是否能有其他可行的經濟績效成爲抓手，激勵地方政府設立、完善投資基金？國立波告訴「暗涌Waves」，目前想要在基層政府獲取有效、及時、客觀的產業賦能評價指標是相當困難的，如果要獲得相關權威數據需要付出相當大的時間成本和調研成本。
如何多龍治水但又各司其職？
《指導意見》第15條指出，健全基金績效管理，“重點關注政策目標綜合實現情況”；第16條指出，建立健全容錯機制，遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命週期考覈評價體系。
近幾年，地方政府談及股權投資往往有道“緊箍咒”，關鍵詞往往是“審計考覈”、“國有資產不得流失”、“終身追責”。由此也引發了2024年的起訴回購潮。儘管在個別省市已有容錯機制的相關政策出臺，在實踐中，國資、審計、紀檢等部門與管理人之間仍會有不少分歧。如何在政府投資基金這件事上，讓各部門一起“對齊顆粒度”是要實現專業化、市場化運作的關鍵過程。
“純財政屬性的錢是具有一定靈活性的，可一旦涉及國有資產就會面臨更加嚴格的監管。很多情況下是資金屬性是交織的，對於管理人的認知會產生影響。”國立波認爲，在《指導意見》出臺後，財政部將圍繞地方政府績效、容錯，發改委圍繞信用建設、信息統計，證監會圍繞登記備案等方面應會有更爲具體的細則。
“關於政府投資基金專業化、市場化的表述《指導意見》並非第一次，但要落實一定是需要多部門聯合參與的。”
如何防止內卷？
《指導意見》總體要求中提出，完善分級分類管理機制，合理統籌基金佈局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。第17條也明確，優化基金髮展環境，落實建設全國統一大市場部署。
此前，政府投資基金相對欠缺頂層的統籌規劃，進而各地出現了同質化競爭、招商內卷嚴重的情況。這一現象的核心是中國社會進入存量時代引發的應激反應。
在如今“統一大市場部署”下，存量中找機會、找資源的現實情況還未改變。如何在兼顧全局的前提下，仍保持各地有序競爭？如何調和發達地區與欠發達地區不同資源稟賦下的產業引導能力？這都是落實《指導意見》的過程中需要真實解決的問題。
張甜認爲，若1號文件的規定得到充分落實，我們很有可能會看到央企基金/發達地區省市級基金/產業優勢地區的基金馬太效越來越強，從而對絕大部分普通地區的基金髮展及產業升級產生擠出效應。“這值得各方繼續深入探討。”
如何避免風險極端化？
《指導意見》第3條指出，鼓勵發展創業投資類基金。創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，着力投早、投小、投長期、投硬科技。
目前，國內政府投資基金存在產業引導類過剩、創業投資類欠缺的失衡問題。這與地方政府相對保守的風險偏好、產業引導類基金對經濟撬動能力更強等因素有關。
未來，在《指導意見》的落實過程中，創業投資類基金將會得到更多的政策性鼓勵。在此過程中，如何避免從一個極端走向更一個極端，避免風險極端化是需要有更爲科學的監督機制和容錯規則。
另一方面，國立波認爲，政府投資基金應承擔起成爲長青基金的責任，通過接續投資、循環投資等方式，從早期開始保持投資的連續性。同時在《指導意見》的後續落實中，增加對創業投資類基金的讓利、返利具體機制，來將“鼓勵”落到實處。
如何適應“引路人”身份？
《指導意見》在總體要求中明確，突出政府引導和政策性定位，按照市場化、法治化、專業化原則規範運作政府投資基金。
在國立波與我們的訪談中，他多次提到，在全世界範圍內，中國的政府投資基金不論在數量上還是規模上都是遙遙領先的。然而，這並非中國地方政府的主動選擇，而是在近些年一級市場行業收縮的環境下，政府提升了自己的比重。
但此刻《指導意見》已經點明，“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有爲政府更好結合。”這對於習慣了被GP們戲稱爲“金主爸爸”、“大腿”的地方政府也提出了轉換心態的要求。畢竟，政府的作用是“引導”而非“主導”，還得做好社會資本的引路人。