百萬人口城市如何破題新型城鎮化下半場，陝西提供新思路

21世紀經濟報道記者凌晨 西安報道王瑩（化名）原本在陝西省寶雞市周邊的村子裡經營着一家小商店，家中房屋被徵遷後，王瑩在寶雞市區爲兒子購置了房屋，她在熟人的引薦下來到西安成爲一名家政中介。

在王瑩的介紹下，原村的數十位村民陸續進入家政服務行業。“社區、街道辦和公司都有免費的家政培訓。在寶雞市，普通家政服務兩個小時的價格是100-120元，工人到手60-80元不等，西安的價格會更高一些。”她說。

這是陝西省城鎮化進程中的一個縮影。伴隨着陝西幾個大城市的骨架外拓和第三產業比重快速增長，出現了大量的農村轉移人口市民化，城市集聚能力顯著增強。

近日，陝西省政府辦公廳印發《陝西省貫徹〈深入實施以人爲本的新型城鎮化戰略五年行動計劃〉實施方案》（下稱《實施方案》）。

《實施方案》結合陝西實際情況，從“持續提升農業轉移人口市民化質量”“推動縣域城鎮化水平穩步提升”“加快培育現代化西安都市圈”“實施城市更新和安全韌性提升行動”4方面共計21條措施“健全陝西省推進新型城鎮化體制機制”。

縣域作爲新型城鎮化的重要抓手，也是推動鄉村振興、實現城鄉融合發展的關鍵支撐。值得一提的是，2024年6月初國務院新聞辦“推動高質量發展”陝西專場新聞發佈會上透露的信息顯示，2023年，陝西省縣域生產總值達到了1.62萬億元，佔全省經濟總量的48%，已經撐起了全省經濟的半壁江山。

對於陝西這個西部大省來說，步入城鎮化下半場，應該如何發展？

大城市的擴容挑戰

據陝西省統計局數據，截至2023年，全省各市（區）城鎮人口超過百萬的城市由1990年的1個（西安市）發展到2023年的9個（西安市、寶雞市、咸陽市、渭南市、延安市、漢中市、榆林市、安康市、商洛市）。

人口的快速增長，讓各大城市現代化治理面臨着新的挑戰。爲了進一步提升農業轉移人口市民化質量，陝西省試圖從戶籍制度改革、基本公共服務制度、保障隨遷子女教育、多元化住房保障體系等方面進行破題。

在長期的中介從業過程中，王瑩遇到最多的困難便是務工人員的證件證明問題。王瑩對21世紀經濟報道記者表示：“家政上崗前有一定的流程，需要辦理居住證、健康證等多項證明。因爲戶籍不在本地，辦理過程往往繁瑣且週期較長。”

1月7日，國家發改委發佈的《全國統一大市場建設指引（試行）》提出，全面取消在就業地參保戶籍限制。

陝西省在《實施方案》中也提到了戶籍方面的改革，提出將健全以居住證爲載體的城鎮常住人口基本公共服務，擴大流動人口與戶籍人口在居住地享受同等待遇範圍，逐步將流動人口居住生活、社會保障、醫療衛生、子女就學、法律援助、城市公共服務等方面內容納入居住證管理範疇，逐步實現“一證通”。

此外，《實施方案》中還提到，全面實行“實際工作＋實際居住”落戶的戶口遷移政策，取消全省（除西安市外）落戶限制，實現省內（除西安市外）戶口通遷。

爲了進一步穩定農業轉移人口就業，陝西還將開展縣域農民工市民化質量提升行動，實施新一輪農民工職業技能提升計劃和製造業技能根基工程，支持開展訂單式用工培訓。

同時，到2030年，陝西省緊密型縣域醫共體基本實現全覆蓋，全省普通高中標準化建設（不含新建未滿3年的普通高中）達標率100%，鄉鎮通三級以上公路比例達90%以上。

子女教育方面，《實施方案》提到將擴大公辦學位供給，落實“兩爲主、兩納入、以居住證爲主要依據”的隨遷子女義務教育入學政策，統一城鄉義務教育“兩免一補”政策。其中重點提到，義務教育階段進城務工人員隨遷子女就讀公辦學校（含政府購買民辦學校學位）應保盡保。

對於備受關注的住房保障方面，《實施方案》明晰逐步將符合條件的農業轉移人口納入城市住房保障政策範圍。堅持以需定購，做好收購已建成存量商品房用作保障性住房工作，積極培育發展住房租賃市場，加大中小戶型保障性租賃住房供給。

縣域經濟新敘事

城鎮化浪潮背景下，地方財政經濟循環體系也出現了一些新改變。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。這意味着，城市常住人口增量越多，相應建設用地指標越多。人口的流動會進一步撬動土地資源，而“地隨人走”或將成爲未來趨勢。

具體來看，陝西省統計局數據顯示，2023年底，西安市城鎮人口突破1000萬人，常住人口城鎮化率爲79.88%，高於全省14.72個百分點；咸陽市、渭南市和榆林市城鎮人口超過了200萬人；寶雞市、漢中市城鎮人口在170-200萬人區間；延安市、安康市和商洛市的城鎮人口在100-150萬人區間。

2024年4月初，西安市自然資源和規劃局官網公佈了《西安市2024年度國有建設用地供應計劃》，總計超50000畝（約35平方公里）。其中住宅用地19242畝（含保障回遷安置用地），商業用地2499畝，工業用地18717畝，公服設施其他用地12049畝。雖然最終成交與開發數據尚未出爐，但供地計劃的背後也是城市產業、人居、公共建設發展的重要導向。從建設用地面積數據來看，從2015年接近4萬畝增長到2024年的5萬多畝，十年時間，西安正式邁入千萬級人口特大城市序列，建設用地面積增長超萬畝。

第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在接受採訪時公開表示，在當前階段，新型城鎮化可以兼顧經濟增長、改善就業和提高居民收入水平三重目標，並且由於服務業在經濟中所佔的比重持續提升，未來新型城鎮化應加大服務業領域的投資。而對於農業轉移人口市民化，需要根據人口流動的情況分別制定政策，在人口流入地要大幅降低落戶門檻，而在人口流出地要加快土地制度改革。

伴隨着人口增長、城市用地外拓，以西安爲代表的核心特大城市功能疏解趨勢加劇，越來越多的縣域成爲城鎮化進程的重要承載空間。

對此，《實施方案》提出以城鎮化率低且人口規模較大的縣（市、區）爲重點，開展城鎮化水平提升試點，持續推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設。持續推動重點鎮和特色小鎮建設，培育壯大100個縣域副中心鎮。

同時，培育縣域特色優勢產業集羣與促進產業園區提級擴能兩大重點，持續推動“一縣一策”事項清單落地見效，完善主導產業項目庫，統籌推進產業培育和“四個一批”項目建設，引導重大產業項目在城鎮化重點縣（市、區）的優勢集羣佈局，有序承接先進產業和頭部企業梯度轉移。

賽迪方略縣域經濟研究中心分析師楊文學對21世紀經濟報道記者表示，農業轉移人口進城加速城鎮化發展，帶動第三產業佔比提升，同時增加購房、消費、醫療等需求，驅動新一輪區域產業規模擴張和經濟發展。而區域經濟發展過程中會帶來大量的增值稅、營業稅等生產型稅種和土地出讓收入，爲地方財政做貢獻。地方政府會有更多資源與資本去招商引資、投資基建，帶動就業，進一步推動城鎮化發展。最終形成城鎮化與區域經濟的良性循環。

“未來縣域經濟發力點，體現在‘工業大縣’‘城鄉融合’‘富民產業’‘消費下沉’等關鍵詞方面。要統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興。聚焦縣域特色資源稟賦，持續挖掘消費增長點，因地制宜發展新質生產力，探索符合實際、各具特色的縣域富民產業發展模式和路徑，推動一二三產融合發展。”楊文學說。

互聯互通的都市圈大市場

日前在北京舉行的“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2024”中，第十四屆全國人大財政經濟委員會委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明指出，我國未來城鎮化率仍有進一步提升的空間，預期至2035年可達到78%。要實現這一目標，必須以大城市（羣）爲依託實現大中小城市合理佈局。

具體到陝西來看，西安都市圈也是《實施方案》重點建設內容。

首先，推動交通基礎設施互聯互通。城市內部交通系統方面，將啓動實施西安地鐵四期規劃。推動都市圈城市軌道交通互聯互通和“四網融合”發展，逐步實現“零距離換乘”和一體化服務。

此外，還將加快西安城市環線、都市圈環線等重大交通項目建設，優化完善高快路網和城市道路體系。

更宏觀的層面中，《實施方案》提出健全關中平原城市羣建設協調推進機制，深入實施西安都市圈建設三年行動，推動西安咸陽一體化發展，培育發展省域副中心城市。加快西安轉變城市發展方式，建立非核心功能疏解和一般性產業遷移“兩張清單”，完善產業協作模式，加快西安高新區-西鹹新區-咸陽高新區-興平-武功-楊凌科創走廊建設。

值得一提的是，1月7日，國家發展改革委舉行專題新聞發佈會，國家發展改革委體制改革綜合司司長王善成表示，黨中央、國務院關於全國統一大市場建設的部署已經明確，主要工作包括圍繞保障市場體制有效運行、提升要素協同配置效率、打通經濟循環各環節等方面。

爲了加快市場一體化建設，《實施方案》中也提到落實全國統一的市場準入負面清單制度，積極推動西安都市圈建設高標準市場體系，實現都市圈內涉企審批流程標準化和信息互聯共享，加快推進企業遷移“一件事”改革。建立都市圈執法協作及信息共享機制。加快實現公共資源交易平臺共享項目信息、互認市場主體、互通電子服務。