20省份部署宅基地改革工作，多途徑盤活利用閒置土地資源

21世紀經濟報道記者李莎、實習生白映雪 北京報道今年政府工作報告明確，深化農村土地制度改革。宅基地改革是農村土地制度改革的重要內容，今年中央一號文件強調，穩慎推進農村宅基地制度改革。從2015年中央啓動宅基地制度改革試點在內的農村土地制度三項改革試點以來，每年中央一號文件都對宅基地改革進行部署，重視程度可見一斑。

宅基地改革也是今年各地部署“三農”工作的重要方向。21世紀經濟報道記者梳理髮現，截止到3月22日，江西、河北、江蘇、安徽、福建、山西、湖北、陝西、四川、黑龍江和青海等11個省份在省委一號文件中對宅基地改革進行部署。江西、北京、河北、湖南、遼寧、江蘇、安徽、福建、山西、重慶、陝西、四川、貴州、甘肅、黑龍江、海南、青海、寧夏和新疆等19個省份在政府工作報告中將宅基地改革相關作爲今年“三農”工作的重要任務之一。

因此，據21世紀經濟報道記者不完全統計，截止到3月22日，已有20省份在省委一號文件或政府工作報告中對宅基地制度改革工作進行部署（不少省份同時在省委一號文件和政府工作報告中部署相關內容）。

穩慎推進宅基地改革仍是各省份部署宅基地改革的重要基調，各地宅基地改革重點發力盤活閒置宅基地、規範宅基地管理、宅基地有償退出和使用、宅基地數據庫建設等內容。

多省份部署宅基地改革工作

2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》。2020年9月29日，深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議召開，全國104個縣（市、區）和3個地級市啓動新一輪農村宅基地制度改革試點。

深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議明確，要穩慎做好深化農村宅基地制度改革試點各項工作。其後，2021-2023年中央一號文件均再次強調，穩慎推進農村宅基地制度改革試點。今年中央一號文件對宅基地改革相關工作的部署延續“穩慎”的基調。

在今年各地省委一號文件和政府工作報告對宅基地改革相關工作的部署中，“穩慎”也成爲高頻詞。如江西省委一號文件要求穩慎推進農村宅基地制度改革試點，進一步加強宅基地規範管理；再如貴州政府工作報告要求，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，積極穩妥盤活利用農村閒置宅基地和閒置住宅。

中國農業大學經濟管理學院教授趙霞向21世紀經濟報道記者表示，宅基地改革與農民切身利益息息相關，需要穩妥、慎重推進保護農民的合法權益。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥進一步向21世紀經濟報道記者指出，宅基地涉及農民權益，各地農民對宅基地改革的理解和接受程度存在差異，如果盲目推動，或者不與農民協商、不建立在農民自願的基礎上，不利於建設宜居宜業和美鄉村。此外，盤活利用宅基地之後的利益分配問題也錯綜複雜。

趙霞表示，推進宅基地制度改革，一方面要建立有法可依、權屬清晰、管理規範的農村宅基地制度體系。另一方面，要保障農民宅基地的合法權益，實現農民的土地財產權，讓農民“居者有其屋”。除此之外，還要優化農村的住宅資源和土地資源配置，激活農村閒置宅基地。

圍繞宅基地規範管理，今年江蘇省委一號文件要求，有序擴大農村宅基地線上審批。山西省委一號文件明確，要推進農村宅基地數據庫建設。分類分步開展亂佔耕地建房整治試點，加快推進房地一體宅基地登記頒證。

圍繞保障農民宅基地合法權益，青海省委一號文件明確，要加強農牧區宅基地審批管理，全面保障農牧民合理合法的新增宅基地需求。

圍繞優化農村住宅和土地資源配置，江蘇省委一號文件提出，有序擴大閒置宅基地和閒置住宅盤活利用線上流轉交易試點。山西省委一號文件明確，總結清徐、平遙、澤州3個縣試點經驗，探索農村宅基地依法有償退出、有償使用有效辦法。陝西省委一號文件要求，支持有條件的地區利用閒置宅基地和住宅因地制宜發展休閒農業、鄉村旅遊等富民產業。青海省委一號文件提出，支持村集體經濟組織及其成員採取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農牧區閒置宅基地，發展休閒農牧業、餐飲民宿等新業態，持續增加農牧民財產性收入。

在趙霞看來，確權登記和允許宅基地進入市場進行商業化買賣是宅基地制度改革的重要方向，前者確保每家每戶宅基地都有證，後者賦予農民手中閒置的宅基地一定的流通性，用於增收或鄉村建設。

持續深化宅基地制度改革

農村人口持續變動，部分農村居民進城之後不再返鄉，也有部分進城人口會回到農村，還有一些新成員想加入村集體。李國祥表示，過去宅基地管理過於封閉，難以適應農村人口變動的形勢，對保障農民權益、盤活閒置資源形成一定製約。

不僅如此，趙霞指出，當前農村“空心化”嚴重，一些宅基地常年閒置浪費，與此同時，一戶多宅和超標準建房大量存在。目前還存在違法用地行爲較多、私自轉讓宅基地、宅基地流轉程度區域差異明顯等問題。除此之外，目前宅基地使用權和佔有權已經在農民身上充分體現，但財產權和收益權未能體現，農民利益無法得到充分保障。

近年來宅基地制度改革的呼聲很高。2015年以來，全國33個縣（市、區）開展農村宅基地制度改革試點。在總結試點實踐基礎上，2018年中央一號文件進一步提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革思路，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

各地也在積極探索創新，浙江義烏率先開展了宅基地“三權”分置探索。充分發揮農村集體經濟組織在集體成員資格確認、村莊規劃、宅基地處置和收益分配等方面的主導作用。雲南大理規範宅基地及地上房屋租賃用於鄉村旅遊，年期一般爲20年以內，到期房地歸還宅基地使用權人，村集體對流轉的宅基地收取土地增值收益調節金。

2020年9月新一輪農村宅基地制度改革試點啓動之後，據農業農村部2023年8月消息，宅基地分配、流轉、退出、閒置宅基地盤活利用等關鍵環節改革取得實質性進展。

比如在適度放活宅基地使用權方面，《關於積極穩妥開展農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作的通知》、《關於保障和規範農村一二三產業融合發展用地的通知》等文件相繼出臺，試點地區也因地制宜探索通過出租、入股、轉讓、互換等多種方式流轉宅基地，探索通過集體統一經營、農戶自主經營、合作經營等多種形式盤活利用閒置宅基地和閒置住宅發展鄉村產業，激發鄉村內生動力。

李國祥表示，當前農村出現了一些新情況和新形勢，但農村宅基地改革不能急於求成，不求速度，而是要穩慎推進。要允許多種形式的探索和試點，在確保農村和諧穩定、保障農民權益的前提下，促進宅基地的優化配置。

目前宅基地制度改革還面臨不少問題。比如政府管理難度較大。趙霞表示，宅基地規劃過程中，農民考慮建立住宅，政府考慮規劃和管理，雙方會進行反覆博弈，一旦政府管理與農民需求相悖，會面臨較大管理困難。

比如產權權屬界定不清晰。趙霞表示，宅基地的所有權屬於集體，而使用權和房屋所有權屬於農民個人，私人地權和公共資源之間存在矛盾。

再如農民也對改革存在顧慮。李國祥發現，雖然目前宅基地改革實行“三權分置”政策，但部分享有宅基地資格權和使用權的農民並不放心將宅基地交給集體或者自行出租。

要更好盤活利用宅基地，趙霞認爲未來還要從繼續以下方面着力：一是鼓勵已落戶城市的農村原住民自願有償永久退出宅基地；二是鼓勵農村集體和農戶通過出租、入股等方式盤活閒置宅基地和房屋，例如開設參觀民宿、出租企業建立廠房等；三是開展農村閒置宅基地整治，與城鄉建設用地、集體經營性建設用地增減掛鉤，爲鄉村建設和產業發展提供土地資源。