專家解讀之一｜完善“目錄+清單” 推動社會信用體系建設高質量發展

近日，國家發展改革委、中國人民銀行聯合印發了《全國公共信用信息基礎目錄（2024年版）》（以下簡稱《目錄》）和《全國失信懲戒措施基礎清單（2024年版）》（以下簡稱《清單》），進一步明確公共信用信息納入範圍、規範失信懲戒措施，對保護信用主體合法權益進行了制度化安排。相較於2022年版，新修訂完善的《目錄》和《清單》緊扣當前社會信用體系建設高質量發展需要，結合國家安全、民生保障、數字經濟、民營經濟等重點領域，對公共信用信息納入範圍、失信懲戒措施做了更加全面系統的安排，對於夯實信用制度基礎、激活數據要素、創新社會治理具有重要意義，彰顯信用建設的中國智慧。

一、以“五個堅持”推動依照《目錄》高質歸集公共信用信息

實施目錄制管理是推動社會信用體系建設法治化規範化發展的一種重要制度創新。《目錄》基於構建國內國際雙循環格局、建設全國統一大市場的新形勢、新任務、新要求，結合當前社會廣泛關注的民生、經濟、環保、數字、安全等熱點問題，對公共信用信息類別、信息條目、信息主體、責任單位、納入依據等進行補充完善，體現了“五個堅持”，即堅持依法依規、堅持問題導向、堅持應歸盡歸、堅持正向引導、堅持守正創新，爲公共信用信息的歸集共享提供了兼具指導性、規範性與實操性的工作指南。

一是堅持依法依規。新修訂完善的《目錄》根據2023年以來新修訂的《海洋環境保護法》等法律法規，新出臺的《社會保險經辦條例》《碳排放權交易管理暫行條例》等行政法規，以及《關於加強醫療保障基金使用常態化監管的實施意見》《空氣質量持續改善行動計劃》等黨中央、國務院政策文件，進一步增補了公共信用信息條目，明確公共信用信息納入範圍和依據。根據國家有關政策法規，《目錄》對經營（活動）異常名錄（狀態）、嚴重失信主體名單信息、經營主體自願提供的信用信息3個信息類別中4個條目內容進行了規範性調整。

二是堅持問題導向。新修訂完善的《目錄》緊跟時代步伐，聚焦養老、教育、醫療、農業、金融、經濟、安全等重要領域，充分運用信用理念和方式推動解決制約經濟社會運行的難點、堵點、痛點問題，明確將養老服務領域失信聯合懲戒對象名單、教育部直屬師範大學公費教育師範生違約信息、網絡安全違法行爲信息、個人信息保護違法行爲信息等信用信息納入目錄範圍。

三是堅持應歸盡歸。《目錄》以更加系統、全面的思維，對各項政策法規進行系統梳理，進一步深化了《目錄》的指導作用，有利於進一步提升公共信用信息共享的法治化、規範化水平，推動實現信用信息應歸盡歸。根據公共管理機構履職需要，《目錄》將公共信用信息類型增加到13類，新增知識產權信息類別，下設“商標質押登記信息”“專利質押登記信息”“軟件著作權信息”3個條目。

四是堅持正向引導。《目錄》延續了經營主體自願提供的信用信息類別，鼓勵經營主體在自主、自願的情況下向有關部門提供或授權有關部門納入公共信用信息的納稅、社會保險費和住房公積金、財務、經營業績等信息，充分體現國家層面在切實保障信息安全和主體權益的前提下，引導各類主體主動“亮信”“用信”，更好地拓展守信激勵場景。

五是堅持守正創新。《目錄》延續了編制地方公共信用信息補充目錄的工作要求，明確了中央各部門（單位）和地方有關部門的權限，即地方社會信用體系建設牽頭單位會同有關部門（單位）可在目錄及國家有關部門（單位）編制的有關條目基礎上，編制地方公共信用信息補充目錄。補充目錄的提出，是我國在推進社會信用體系建設中所進行的重要管理機制創新，既爲地方政府結合本地區實際拓展信用信息共享範圍提供了依據，也爲地方政府創新推進信用工作預留了空間。

二、以“五個嚴格”推動《清單》保障信用主體合法權益

實施清單管理能夠有效解決不同部門實行不同的失信認定標準、不同部門採取不同懲戒措施的“信用泛化”濫用亂象，保障信用主體合法權益。新修訂完善的《清單》結合當前社會廣泛關注的民生、經濟、安全等熱點問題，嚴格把握懲戒依據、懲戒內容、懲戒期限、懲戒範圍、懲戒責任，對相關部門的懲戒權限進行更加明確的界定。

一是嚴格懲戒依據。《清單》以《行政許可法》、《徵信業管理條例》等法律法規，以及《關於加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》等黨中央、國務院政策文件爲依據，嚴格依法依規編制。對於補充清單的編制，明確提出地方性法規對失信懲戒措施有特殊規定的，地方社會信用體系建設牽頭單位可會同有關部門（單位），依據地方性法規編制僅適用於本地區的失信懲戒措施補充清單。

二是嚴格懲戒內容。《清單》明確提出遵照合法、關聯、比例原則，嚴格依法依規實施清單內的失信懲戒措施，任何部門（單位）不得以現行規定對失信行爲懲戒力度不足爲由，在法律、法規或者黨中央、國務院政策文件規定外增設懲戒措施，不得擅自擴大清單內懲戒對象範圍，不得在法定懲戒標準上加重懲戒，確保失信懲戒在法治軌道運行，切實保護信用主體合法權益。

三是嚴格懲戒期限。《清單》編制是落實社會信用體系建設相關法治要求的重要舉措，爲公權力部門實施失信懲戒提供了重要指引，廓清了公私之間的行爲邊界，將顯著提升社會信用體系建設的法治化水平。新修訂完善的《清單》對依法依規實施市場或行業禁入（退出）、依法依規實施職業禁入或從業限制等2項懲戒措施中涉及的3項懲戒內容在懲戒期限上做了更精準的規範。

四是嚴格懲戒對象。《清單》對失信懲戒措施適用對象進行了精準界定，對符合懲戒情形的失信主體依法依規開展失信懲戒，防止失信懲戒對象範圍擴大化，避免失信懲戒措施運用場景出現泛化傾向，確保過懲相當，突顯了信用制度都要“於法有據、於規有據”的基本遵循和要求。

五是嚴格實施主體責任。《清單》嚴格按照國家有關政策法規對懲戒措施、懲戒內容、懲戒對象、實施主體進行規範，要求實施主體嚴格按照法律法規和黨中央、國務院政策文件對失信主體採取懲戒措施，履行法定權利和義務。《清單》對新增的懲戒措施和內容，都明確了具體懲戒對象、法規政策依據、實施主體。

綜合來看，《目錄》和《清單》的完善，爲加快推進社會信用體系建設法治化、規範化提供了堅實基礎，也是良法善治理念在社會信用領域的集中體現。未來，各級地方政府應積極貫徹落實《目錄》和《清單》，提高地方社會信用體系建設的法治化、規範化水平，努力推動社會信用體系建設高質量發展，讓信用能夠更好地服務經濟社會高質量發展需要。同時，地方政府應當按照《國務院辦公廳關於進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）要求，根據地方性政策法規完善公共信用信息補充目錄和失信懲戒措施補充清單，依法審慎地規定公共信用信息的納入範圍以及失信懲戒的具體措施，共同構建具有中國特色的社會信用體系。（作者：曾光輝 廈門國信信用大數據創新研究院院長、正高級經濟師）