【智庫圓桌】紮實推進鄉村建設行動

黨的十八大以來，我國鄉村建設取得實質性進展，農村人居環境持續改善，農村公共基礎設施往村覆蓋、往戶延伸獲得積極成效，農村基本公共服務水平穩步提升，農村精神文明建設不斷深化，農民獲得感、幸福感、安全感進一步增強。2024年中央一號文件提出，要提升鄉村建設水平。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

堅持從實際出發爲農民而建

近年來，圍繞鄉村建設出臺了哪些政策措施？如何理解鄉村建設的總體要求和政策重點？

李軍（中國農業大學經濟管理學院副院長）：鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重要任務，也是建設現代化國家的重要內容。黨的十九屆五中全會提出實施鄉村建設行動，強調把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。2021年、2022年中央一號文件都對實施鄉村建設行動作出了具體部署。2022年5月，中辦、國辦印發《鄉村建設行動實施方案》，列舉了包括鄉村基礎設施、人居環境、公共服務、基層組織、精神文明等在內的12條鄉村建設重點任務，爲進一步提升鄉村宜居宜業水平指明方向。2023年中央一號文件從村莊規劃建設、人居環境整治、基礎設施建設、基本公共服務4個方面對紮實推進宜居宜業和美鄉村建設提出具體要求。今年印發的中央一號文件要求全國以學習運用“千村示範、萬村整治”工程經驗爲引領，提升鄉村建設水平，加快建設宜居宜業和美鄉村。

實施鄉村建設行動，必須堅持數量服從質量、進度服從實效，求好不求快，以普惠性、基礎性、兜底性民生建設爲重點，既盡力而爲又量力而行，逐步使農村基本具備現代生活條件。

在理念上，堅持鄉村建設是爲農民而建。充分尊重農民意願，保障農民物質利益和民主權利，廣泛依靠農民、教育引導農民、組織帶動農民搞建設，發揮政府在規劃引導、政策支持、組織保障等方面的作用，不搞大包大攬、強迫命令，不代替農民選擇，嚴禁隨意撤併村莊搞大社區、違背農民意願大拆大建。

在目標上，堅持從實際出發，同地方經濟發展水平相適應，同當地文化和風土人情相協調。結合農民羣衆實際需要，分區分類明確目標任務，合理確定公共基礎設施配置和基本公共服務標準，不搞齊步走、一刀切。

在推進上，堅持遵循城鄉發展建設規律。合理安排村莊建設時序，把保障和改善民生建立在財力可持續和農民可承受的基礎之上，防止超越發展階段搞大融資、大拆建、大開發。

在方式上，堅持充分體現農村特點，保留具有本土特色和鄉土氣息的鄉村風貌。儘可能在原有村莊形態上改善居民生活條件，防止機械照搬城鎮建設模式。推行綠色規劃、綠色設計、綠色建設，實現鄉村建設與自然生態環境有機融合。

鄉村建設是一項需要久久爲功的長期事業。黨的十八大以來，以習近平同志爲核心的黨中央堅持把公共基礎設施建設重點放在農村，持續改善農村生產生活條件，農村人居環境整治三年行動如期完成，村莊基礎設施顯著改善，鄉村面貌發生巨大變化，農村同步實現全面建成小康社會。同時，我國農村基礎設施和公共服務體系還不健全，往村覆蓋、往戶延伸還存在薄弱環節，與農民羣衆日益增長的美好生活需要相比還有差距。

在鄉村建設過程中仍需圍繞政策重點持續發力，立足改善農村生產生活條件的基本目標，聚焦鄉村建設重點任務，堅持一張藍圖繪到底，協同實施農村道路暢通工程等八大工程，保障鄉村建設中的“人、地、錢”要素。特別是需及時總結推廣“千村示範、萬村整治”工程在鄉村建設中的好經驗好做法，發揮示範帶動作用。

一是適應鄉村人口變化趨勢，優化村莊佈局、產業結構、公共服務配置。隨着新型城鎮化深入推進，大批農村人口向城市轉移，造成部分鄉村空心化，以戶籍人口數量爲前提進行鄉村建設可能會造成資源錯配和浪費。因此，鄉村建設行動必須考慮人口變化趨勢，尤其是在推動農村基礎設施建設和公共服務投入時統籌考慮長期人口變動情況，避免無效投入。

二是重點做好鄉村建設成果的長效管護機制。鄉村建設不僅需要短期內的投入，更需要長久維護。下一步，各地應借鑑浙江“千村示範、萬村整治”工程在人居環境長效管護中的良好經驗，積極探索如何將人居環境改善融入農民生產生活之中，推動農村人居環境由“一時美”邁向“持久美”。

三是統籌好新型城鎮化和鄉村全面振興，把縣域作爲城鄉融合發展的重要切入點。着力補齊公共基礎設施和公共服務短板，建成城鄉一體的基本公共服務體系，促進生產要素在城鄉順暢流動，實現生產要素的平等交換和合理流動。

補齊農村人居環境基礎設施短板

目前，農村人居環境整治和基礎設施建設成效如何？

金書秦（農業農村部農村經濟研究中心副主任）：黨的十八大以來，特別是鄉村振興戰略實施以來，黨中央、國務院高度重視農村人居環境整治和基礎設施建設，連續部署實施《農村人居環境整治三年行動方案》和《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》。目前，農村人居環境整治三年行動目標任務如期完成，農民獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

農村人居環境得到明顯改善。2023年，全國農村衛生廁所普及率超73%，農村生活污水治理（管控）率超40%，90%以上的行政村生活垃圾得到收運處理。同時，不斷推進農業綠色轉型，減少化肥農藥使用，2023年主要農作物病蟲害綠色防控面積覆蓋率爲54.1%，畜禽糞污和秸稈綜合利用率分別超78%和88%，農業生產中環境污染問題得到明顯改善。累計建設5萬多個具有地方特色的美麗鄉村，絕大多數村莊實現乾淨整潔有序，村容村貌煥然一新，農村生產生活條件持續改善。

農村基礎設施建設水平不斷提高。2023年全國開工建設農村供水工程2.3萬處，提升1.1億農村人口供水保障水平，農村自來水普及率達90%，規模化供水工程覆蓋農村人口比例爲60%。具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車、通郵路。2023年前11個月，全國農村公路建設總投資超4555億元，新改建農村公路里程超16萬公里，新增通三級及以上公路鄉鎮327個，新增通硬化路較大人口規模自然村（組）2.2萬個。2023年累計建成1267個縣級公共寄遞配送中心、28.9萬個村級寄遞物流綜合服務站和19萬個村郵站，全國3461個抵邊自然村全部實現通郵。農村光纖寬帶網絡和移動基站實現行政村全覆蓋。固定互聯網寬帶接入服務持續在農村地區加快普及，截至2023年底，全國農村寬帶用戶總數達1.92億戶，全年淨增1557萬戶。

此外，各地紮實推進美麗鄉村建設，積累了不少典型經驗。通過示範引領，逐步使農村基本具備現代生活條件。2013年，住建部開始推進美麗宜居小鎮、美麗宜居村莊示範創建。2022年發佈的《關於開展美麗宜居村莊創建示範工作的通知》提出，“十四五”期間爭取創建示範美麗宜居村莊1500個左右，以探索經驗做法、打造示範樣本爲抓手，帶動整體提升。同年，啓動“百縣千鄉萬村”鄉村振興示範創建工作，要求分級創建一批鄉村振興示範縣、示範鄉鎮、示範村，引領鄉村振興全面展開。目前已確定河南省蘭考縣、北京市平谷區等200個單位爲國家鄉村振興示範縣，併力爭用5年左右時間，開展創建工作的國家鄉村振興示範縣基本覆蓋全國各市（地、州、盟）。值得一提的是，浙江省持續深化推進“千萬工程”，從“千村示範、萬村整治”到“千村精品、萬村美麗”，再到“千村未來、萬村共富”，深刻改變鄉村面貌，造就了萬千美麗鄉村，具有參考和借鑑意義。

農村基礎設施建設水平提升深刻改變了鄉村面貌，讓農村居民擁有可感可及的獲得感。但是村內道路硬化、自來水穩定供給、充電設施配套等方面仍存在不足。可根據各地實際，以農村基本具備現代生活條件爲目標，以農民需求爲導向，因地制宜、分類施策，穩步提升建設水平。一方面，鄉村建設要同區域氣候條件和地形地貌相匹配，同地方經濟社會發展能力和水平相適應，同當地文化和風土人情相協調。聚焦農民所需，引導農民全過程參與基礎設施項目建設和後續管護運維。另一方面，按照集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤併等村莊分類，根據需要編制村莊規劃，優化縣域公共資源佈局，加快形成縣鄉村功能銜接互補的建管格局，穩步有序推進鄉村建設。

提高農村公共服務標準和水平

各地圍繞農村公共服務體系建設進行了哪些探索？

蘆千文（中國社會科學院農村發展研究所副研究員）：黨的十八大以來，我國持續加大農村公共服務基礎設施建設投入，推動基本公共服務資源普惠共享，各地以縣域城鄉融合發展爲切入點，因地制宜探索教育、醫療、養老等農村公共服務供給的可持續運營機制，農村公共服務標準和水平顯著提高。

農村教育服務方面，以推進城鄉教育一體化爲重點，改善鄉鎮寄宿制學校辦學條件，保留辦好必要的鄉村小規模學校，就近捆綁、局部均衡、整體推進，推動城區優質學校和農村中小學結對辦學形成教育共同體，加快縮小縣域內城鄉教育差距。江西省瑞金市探索建設城鄉學校共同體，提升農村學校規範化、制度化、精細化管理水平，目前已組建35個城鄉學校共同體覆蓋176所鄉村學校。湖北省啓動城鄉學校共同體建設，黃岡市按照以城帶鄉、以強帶弱、大小結合、遠近搭配思路建設融合型城鄉學校共同體。截至2023年底，將1081所公辦初中、小學、幼兒園整體重組，統籌設置了167個教育共同體，實現人財物管理和教學一體化，覆蓋轄區內所有公辦中小學和幼兒園。截至目前，全國共有1.5萬個城鄉學校共同體，共享縣域優質教育資源，讓農村學生就近享受優質教育。

農村醫療服務方面，全面推進緊密型縣域醫共體建設，不斷健全適應鄉村特點、優質高效的鄉村醫療服務體系。從2019年開始，國家衛生健康委啓動緊密型縣域醫共體建設試點工作，通過整合優化醫療衛生資源，形成責任、管理、服務、利益共同體，建立以機構爲支撐、社區爲平臺、居家爲基礎的接續性醫療服務體系。山西省整合縣域內公立醫療衛生機構，組建醫療集團，實現117個縣（市、區）全覆蓋，進一步提升基層醫療衛生服務能力、效率和活力。四川省瀘縣組建3個醫共體，形成10分鐘村級、20分鐘鎮級、30分鐘縣級醫療服務圈。爲解決醫療服務“最後一公里”難題，各地聚焦推動村醫職業化、專業化，推廣醫療衛生人員“縣管鄉用、鄉聘村用”，提高工資福利待遇、落實社會保障政策、加強職業技能培訓。山東省臨清市戴灣鎮依託醫共體，採取“網格化”模式選配鄉村醫生，由鎮衛生院統一備案管理、定期培訓、考覈評價、選派調劑，實現了村醫隊伍業務能力和待遇水平大幅提升。

農村養老服務方面，不斷加大鄉鎮和村級養老設施建設，探索多元化投資主體、多渠道資金來源的養老服務供給機制。一方面，採取公建民營方式委託養老服務公司或鄉鎮醫療機構運營，建設區域養老服務網絡。江蘇省溧陽市竹簀鎮日間照料中心由鎮政府投資建設、養老服務公司運營，爲當地及周邊老人提供助餐、助浴、娛樂、科普等服務。山東省桓臺縣田莊鎮中心衛生院，將鎮老年公寓改建成康壽養護中心，提供護理、照料、居住、配餐、急救等醫養結合養老服務，可滿足全鎮養老服務需求。另一方面，由村集體或引入養老服務公司運營，採取互助服務、志願服務與市場服務相結合的方式，提供低成本高福利的居家養老服務。河南省尉氏縣葛莊村幸福院由專業養老服務公司改造提升後，可爲村民提供就餐、休閒、護理、便民等居家養老服務。

近年來，我國農村公共服務體系建設取得顯著成效，教育、醫療、養老等公共服務設施實現了立體化覆蓋。但總體來看，公共服務設施佈局仍存在不均衡問題。未來，需聚焦提升農村公共服務可及性和便利性，以新型城鎮化爲切入點，適應人口變化趨勢，優化機構佈局和體系配置，基於縣域構建城鄉教育、醫療資源的共建共治共通共享機制，實現公共服務資源雙向流動，提高利用效率和供給質量。持續加強基礎設施建設投入力度和公共服務財政保障強度，建設縣鄉村銜接配套的公共服務網絡，分類探索綜合配套、專業規範、集約高效、廣泛參與、持續運營的公共服務供給機制，健全基層服務機構、建強一線服務隊伍，從而增強農村居民獲得感、幸福感和安全感。

促進縣域城鄉融合發展

在推動縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置方面，有哪些好的經驗和做法？

王秀東（中國農業科學院戰略研究中心副主任、農業經濟與發展研究所研究員）：縣域連接城鄉，是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的戰略支點，是全面推動城鄉融合發展的重要切入點。近年來，我國持續推動縣域城鄉融合發展，農業轉移人口市民化進程進一步加快，農民到縣城就業居住更加普遍；城市產業佈局向縣域轉移，鄉鎮成爲重要承接地，有效支撐農業轉移人口就業；農村基礎設施和人居環境持續改善，基本公共服務不斷向鄉村延伸；城鄉居民收入差距有所減小，農村居民生活品質穩步提升。爲推動縣域城鄉融合發展，各地積極進行實踐探索，促進縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置。

一是強化縣域國土空間規劃，統籌空間佈局。爲適應鄉村人口變化趨勢和承接城市產業，各地積極統籌城鎮、鄉村及產業園區空間佈局，增強鄉村規劃引領效能，分類編制村莊規劃，加強村莊規劃編制實效性、可操作性，既保障基本民生需求，又避免新建村莊因人口外遷而造成浪費。江蘇省蘇州市吳江區打造“多中心、組團式、網絡化、集約型”的空間格局，統籌推進城鄉空間融合，並在全域優化鎮村佈局，編制“多規合一”實用性村莊規劃。

二是深化戶籍制度改革，促進城鄉人力資源有序流動。爲緩解農業農村發展人才不足問題，各地以縣城爲重要載體推進城鎮化，提升縣城綜合承載能力和治理能力，吸引各類人才參與鄉村振興。山東省諸城市全面放開落戶限制，探索構建以“政策性落戶爲主體，引進人才落戶爲有效補充”的落戶政策。2018年以來，共引進各類人才超2.1萬人，其中爲涉農企業招引9500多人。

三是優化城鄉產業佈局，加快縣域一二三產業融合發展步伐。城市產業逐步向縣域及小城鎮轉移的趨勢逐步顯現，農產品加工業、生產及生活性服務業等向縣域及城鎮集聚趨勢更加明顯，一些紮根鄉鎮、城鄉聯動的特色產業集羣逐漸形成，縣域正從產業配套承接地轉型爲產業經濟發展主陣地。四川省邛崍市構建“縣城+產業功能區+特色鎮+新型社區和林盤聚落”空間格局，促進農商文旅體融合發展、農村人居環境整治、小城鎮建設等有機結合，打造以鎮爲核心功能節點的產業集羣。

四是深化農村集體產權制度改革，推進農村土地要素市場化配置。爲引導資源要素向鄉村流動，優化農村土地資源配置，各地積極探索農村土地要素市場化配置改革，進一步放活農村耕地和宅基地使用權。盤活利用閒置宅基地和閒置農房，可提高農民財產性收入。在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地等轉變爲集體經營性建設用地入市，從而提高村集體經濟收入。江蘇省宜興市深化農村集體經營性建設用地入市改革，通過長租短約、村賬鎮管、先租後讓等方法明確土地租賃範圍、租用年限、租金標準和收繳方式，激活農村各類資源資產要素，保障農民合法權益，促進農民持續增收致富。

五是深入實施農村人居環境整治提升行動，基本公共服務逐步向農村傾斜。在農村人居環境整治提升等工作的推進下，基礎設施建設向縣域、中心鎮等延伸，城鄉交通、供水、信息通信網絡、物流體系建設等加快進村入戶、提檔升級，逐步實現城鄉一體化發展。教育文化、醫療衛生、社會保障等基本公共服務向鄉村延伸，社會事業逐步向農村覆蓋，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度並軌，城鄉居民生活品質差距逐步縮小。

整體來看，我國縣域城鄉融合發展取得積極進展，但質量還不夠高，縣域人力資源較爲稀缺、城鄉融合投資不足、城鄉要素流動不暢等問題依然存在。未來需順應城鄉融合發展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。可從以下幾個方面着力推動縣域城鄉融合發展：以縣域單元作爲重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，打造縣域資源整合平臺，促進縣鎮村三級治理功能互補、銜接聯動，強化縣城綜合服務能力；構建城鄉一體化建設和發展規劃，梯度配置縣鄉村各類公共資源，暢通城鄉資源要素流動，在縣域逐步打破城鄉界限；優化縣域產業佈局，發展城鄉關聯產業，提升縣城綜合承載能力和治理能力。 （來源：經濟日報）