【智庫報告】創新社會治理夯實平安之基

社會治理是國家治理的重要方面，社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。隨着經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動，我國着力構建符合時代需求的社會治理體系，逐步從社會管控、社會管理向社會治理轉變。治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。黨的十八大以來，我國大力推進社會治理領域改革創新，社會治理進入加快發展的新時期。黨的二十屆三中全會將“創新社會治理體制機制和手段”作爲“聚焦建設更高水平平安中國”的重要內容，對健全社會治理體系作出重要部署，爲創新社會治理指明瞭方向。

從社會管理轉向社會治理

我國社會治理有着深厚的歷史根源和現實需求。儒家思想倡導“仁政”“德治”，對現代社會治理具有重要啓示作用。隨着社會結構發生深刻變革，我國着力構建符合時代需求的社會治理體系，逐步從社會管控、社會管理向社會治理轉變。

新中國成立後，爲維護社會穩定，主要通過“單位制”“戶籍制”等進行全方位管控。隨着改革開放深入推進，利益格局深刻調整，思想觀念也發生深刻變化，社會治理理念逐漸轉向注重社會矛盾化解與公共服務均等化，強調健全黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與的社會管理格局。黨的十八大以來，我國大力推進社會治理領域改革創新。黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，強調“改進社會治理方式”“實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。黨的十九大進一步提出，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的二十大對完善社會治理體系作出系統部署，更加註重健全共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

社會治理是政府、社會組織、企業和個人等多元主體，通過制定和執行規則、提供服務和管理公共資源，共同維護社會秩序、促進經濟社會發展和公共利益實現的過程，強調治理主體的多元性、治理方式的多樣性和治理目標的公共性，具有動態性、整體性、協調性、法治性和創新性特徵。其中，動態性是關鍵特徵，生產力持續發展促使社會關係和社會需求迭代演進，治理策略與機制需依據不同階段特性和具體問題靈活調整，確保與社會需求精準適配。整體性體現在社會治理覆蓋經濟、文化、公共服務等各個領域，加強統籌規劃、全方位協調，才能更好推動經濟社會可持續發展。由於參與主體更加多元，利益訴求和行動方式各不相同，因此協調性強調溝通協作、凝聚合力，避免因矛盾影響治理效率。法治性是堅實保障，爲社會治理構建起清晰的規則體系，能夠營造公平公正的社會環境，爲社會穩定築牢根基。創新性是順應時代發展的必然選擇，科技迅猛發展和社會結構深刻變革不斷催生新方法、新技術，推動治理模式持續創新。

縱觀我國社會治理變革歷程，我們黨帶領人民探索走出了一條中國特色社會主義社會治理之路。治理理念上，從傳統社會管理邁向現代社會治理，實現了從單一管控到多元共治的轉變。治理結構上，從管理轉向引導，通過協同治理形成政府、社會、公衆多元互動的新格局。治理方式上，從過去依賴經驗的粗放治理走向制度化、規範化建設，制度的完善爲社會治理奠定了基礎。治理實踐上，從“救火式”應急處置轉向加強頂層設計、構建長效機制，從源頭防範化解問題。據《2024中國社會治理與發展指數（CSGDI）年度報告》測算，2024年全國31個省（自治區、直轄市）平均得分爲79.64分，且連續多年均有所提升，顯示出社會治理能力持續提高。

各地創新模式構建社會治理新格局

作爲一個擁有14億多人口、幅員遼闊的發展中大國，社會治理點多、面廣、難度大，沒有現成經驗可循。黨的十八大以來，我國加快構建科學有效的社會治理體制，持續推進社會治理體系和治理能力現代化，通過系統性改革構建起黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公衆參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。黨的二十屆二中全會組建中央社會工作部，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，推動跨部門協同治理。地方黨委積極響應，成立社會工作部門，省、市、縣三級逐步建立健全相應的協調機制，積極探索加強新興領域黨建工作的有效途徑。通過建立黨委統一領導、“兩新”工委統籌指導、行業管理部門具體指導、行業黨組織直接負責的工作體系，不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋，將新經濟組織、新社會組織、新就業羣體納入基層治理體系，進一步提升基層治理效能，夯實社會治理基礎。社會治理理念創新轉化爲社會治理實踐優勢，各地形成了許多可複製、可推廣的經驗模式。

以市民訴求驅動城市治理。城市是人類文明的結晶，是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體。截至2024年末，我國城鎮化率達67%，城市成爲社會治理的重要場域。各地堅持“人民城市人民建、人民城市爲人民”的理念，推動治理重心下移，不斷提升城市的可持續性、宜居性，形成了獨具特色的城市治理道路。北京市以市民訴求驅動超大城市治理，爲城市治理提供了“民有所呼、我有所應”的“北京方案”。自2019年起，北京市深入推進接訴即辦改革。以黨建爲引領，以12345市民服務熱線爲主渠道，通過制度創新與技術賦能，精準破解民生堵點，通過建立“每月一題”工作機制和響應率、解決率、滿意率“三率”考評機制，推動“主動治理、未訴先辦”，高效解決羣衆急難愁盼問題，基層治理響應速度和解決能力有效提升。截至2024年末，12345熱線受理羣衆和企業反映1.5億件，訴求解決率從53%提升至97%，市民滿意率從65%提升至97%。

自治、法治、德治相結合推進城鄉基層治理。各地堅持大抓基層的鮮明導向，推動資源向基層傾斜，強化黨建引領，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。浙江省紹興諸暨市楓橋鎮創造了依靠羣衆化解矛盾的“楓橋經驗”，並根據形勢變化不斷賦予其新的內涵。楓橋鎮幹部羣衆充分發揮基層黨組織作用，通過“三治融合”和“四防並舉”（人防、物防、技防、心防），把問題解決在基層、化解在萌芽狀態，讓“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”成爲常態。同時，在資源整合上做加法，率先開展社會治理中心建設，將分散的多箇中心集聚爲一箇中心，通過基層調解組織化解矛盾糾紛成功率在98%以上。“楓橋經驗”在新時代不斷創新發展，與方便企業和羣衆辦事的“最多跑一次”改革相結合，不斷創新服務方式，形成了具有時代特色的基層社會治理模式。

探索智能社會治理的“中國方案”。順應數字化、智能化、網絡化發展趨勢，2021年9月，中央網信辦、國家發展改革委等8部門公佈首批國家智能社會治理實驗基地名單，標誌着我國社會治理邁入智能社會治理探索階段。3年多來，10家綜合基地和82家特色基地開展智能社會治理實驗，形成了初步的創新建設成果。以內蒙古自治區鄂爾多斯市爲例，該市全口徑搭建了“市—旗區—街道—社區”四級“根數據庫”，打破部門之間、系統之間數據壁壘，實現數據智能採集與報表自動生成，基層網格員填表報數時間大大縮短。標準建設方面，主導制定《積分制基層社會治理數字平臺建設規範》，參與3項國家標準研製，形成130餘項研究成果；產業智能化方面，與華爲公司共建工業互聯網平臺，引入72家生態夥伴，推動煤炭、化工等傳統產業智能化升級；智慧養老方面，構建了市級監管、旗區調度、街道社區響應的智慧養老服務平臺，截至2024年末，累計生成服務工單超360萬條，日均處理助餐、助康等工單2000餘條，服務精準率達98%；公共服務方面，創新推出“多多評·碼上生活”小程序，集成社區、政務服務等功能，註冊用戶超50萬，訴求響應率達99.6%。鄂爾多斯市通過“智治”賦能穩步推進社會治理現代化改革，2024年在國家智能社會治理實驗綜合基地評估中位於前列，爲資源型城市轉型提供了“暖城方案”。

構建共建共治共享的社會治理共同體。各地不斷創新社會工作方式，在實踐中創新“黨建引領+專業支撐+多元共治”模式，拓寬公衆參與社會治理的渠道，搭建多層次、多領域公衆參與平臺。我國志願服務隊伍不斷壯大，截至目前，全國實名註冊志願者總數達2.38億人，註冊志願隊伍135萬個，志願項目總數1288萬個，服務時間達538063萬小時，爲社會治理共同體建設注入了強大動力。以北京市朝陽區爲例，該區推出“共朝美好”治理品牌，以全景式領導的黨建組織體系、全方位協同的社會動員體系、全過程民主的羣衆自治體系、全齡段友好的綜合服務體系、全鏈條融合的文化凝聚體系、全梯隊賦能的隊伍保障體系六大體系爲支撐，推動構建共建共治共享的治理共同體。10年來，通過黨政羣共商共治，該區實施了1.6萬個民生實事項目，建立了“問政於民、問需於民、問計於民”的常態化協商平臺，目前已在43個街鄉、703個城市社區中建立市級書記工作室24個、區級書記工作室20個，數量居全市首位，形成了基層治理“雁陣”。

總體來看，不同地區社會治理創新實踐因經濟發展水平、社會結構、文化背景等不同而存在差異。經濟發達地區更加註重提升治理的智能化和精細化水平，經濟欠發達地區則把治理重點放在解決基本民生問題、維護社會穩定上。此外，城市和鄉村也存在明顯差異，城市治理側重於公共服務優化和城市環境改善，鄉村治理則更聚焦基礎設施建設和社會秩序維護。

社會結構變化催生治理新需求

社會結構與社會治理相輔相成，社會結構深刻影響着社會治理方式的選擇。隨着社會經濟快速發展和城鄉一體化深入推進，我國社會結構也在隨之變化，人口老齡化程度加深、人口流動加速、新社會階層涌現、家庭結構趨於小型化等新變化，催生了社會治理新需求。

從人口結構看，少子化、老齡化、流動性強交織。2024年我國出生人口954萬人，人口自然增長率爲-0.99‰，0歲至15歲人口占比17.1%，人口負增長在總體上是符合世界現代化發展一般規律的。截至2024年末，我國60歲及以上人口31031萬人，佔全國人口的22%，老年人口數量增加，對養老服務、醫療保障等提出了更高要求。此外，2024年全國結婚登記數爲610.6萬對，同比下降20.5%。人口遷移流動活躍，截至2024年末，城鎮常住人口94350萬人，比上年末增加1083萬人，鄉村常住人口減少1222萬人，大量農村勞動力涌入城市，給城市公共服務供給、住房保障、社會治安等帶來較大壓力。順應人口發展變化形勢，需進一步提高社會治理的適應性。

從社會階層看，多維分化與動態調整並行。我國社會結構正從“金字塔型”向“橄欖型”轉變，新興產業蓬勃發展催生了新的社會階層，在就業形式、價值觀念和利益訴求上與其他階層存在差異，中間階層（包括服務業工人、專業技術人員等）規模不斷擴大。社會階層多元化趨勢日益明顯，新經濟組織、新社會組織不斷涌現，新就業羣體規模持續擴大，第九次全國職工隊伍狀況調查顯示，我國新就業形態勞動者達8400萬人，佔職工總數的21%。精準迴應不同羣體的需求，需建立更加有效的利益協調機制，暢通和規範羣衆利益訴求表達渠道，社會治理更加註重公平與效率的平衡。

從收入結構看，隨着收入分配製度改革持續深化，城鄉以及地區居民收入差距不斷縮小。2024年，我國城鎮居民人均可支配收入54188元，比2012年實際增長120.6%；農村居民人均可支配收入23119元，比2012年實際增長175.58%，快於城鎮居民。分地區看，以西部地區居民收入爲1計算，2023年東部、中部、東北地區與西部地區居民人均可支配收入之比分別爲1.60、1.07、1.07，收入相對差距分別比2012年縮小0.12、0.03、0.23。加強和創新社會治理，需圍繞實現共同富裕的目標和方向，使發展成果更多更公平惠及全體人民。

國際社會治理的典型經驗

經過長期發展，發達國家在社會治理方面積累了豐富經驗。例如，新加坡的“從嚴治理”模式強調政府權威性和治理規範性，北歐國家的“福利國家”模式注重保障民衆社會福利和公共服務，美國的“社區治理”模式則強調社區在社會治理中的重要作用。各國社會治理反映了本國基本制度的特質，同時也存在一定的共同性，一些成功的做法值得研究和借鑑。

構建以法治爲基礎的制度框架。通過憲法、行政法、社會法等確立社會治理基本規則，明確各方權責邊界。例如，德國《基本法》強調社會公正；歐盟通過《通用數據保護條例》規範數據治理，保障公民權利，減少權力濫用；新加坡將“嚴刑峻法”與法治宣傳結合，有效降低了犯罪率。

多元參與合作共治。構建“小政府、大社會”體制，政府負責制定政策框架，通過直接補助、減免稅費、購買服務等方式扶持非營利性組織，將具體服務交由社會組織承擔。同時注重發揮社區作用，形成政府指導、社區組織和民間團體主辦、企業提供優質服務的社區治理體系。例如，紐約市通過《城市憲章》等法規，明確了社區自治的法律地位和職責範圍，設立社區法庭、業主協會等，推動居民參與社區事務的決策和管理。

科技驅動智慧治理。着力構建數字化政務服務體系，如瑞典通過數字服務實現了90%政務服務線上辦理，服務效率大大提高。運用數據和人工智能技術提升治理效能，如新加坡通過智能交通系統緩解交通擁堵，事故率降低約15%。注重平衡隱私保護與社會治理，如歐盟通過制定《人工智能法案》等法規，加強對人工智能技術的監管和規範。

注重社會福利與公平保障。通過建立普惠型社會保障，部分發達國家實現了基本公共服務醫療、教育、養老全覆蓋。例如，瑞典提供最長480天帶薪育兒假（父母雙方平分），且90%的幼兒入讀公立幼兒園，男女就業差距僅爲6%，同時通過稅收政策等手段調節收入分配，致力於縮小貧富差距。

創新體制機制健全社會治理體系

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出進一步全面深化改革的“七個聚焦”，其中之一就是“聚焦建設更高水平平安中國”。社會治理關乎人民安居樂業，關乎社會安定有序，是建設更高水平平安中國的關鍵一環。要順應社會結構發生的深刻變化，不斷健全社會治理體系，持續提升社會治理的效率和精準性，更好滿足人民羣衆多樣化、多層次、多方面的安全需求。

提升治理政策的適應性。堅持以人民爲中心，堅持系統治理、源頭治理，積極迴應人民羣衆的新要求新期待。聚焦經濟社會發展的新趨勢、新特點，充分考慮人口結構變化、新型城鎮化等因素對社會治理的影響，加強治理政策的前瞻性研究，注重政策的系統性與協同性，健全政策動態調整機制，確保治理政策與社會結構變化相適配。

創新社會治理體制機制。不斷完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公衆參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，構建政府引領、市場驅動、社會協同的治理格局。鼓勵基層治理體制機制創新，健全“三治融合”城鄉基層治理體系，拓寬羣衆參與渠道，提升基層治理效能。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，推動各類調解協調聯動，健全排查預警和分類調解機制，抓好社會矛盾風險前端防範化解。

聚焦重點領域提高治理精準性。加強社會治安綜合治理，深化防控體系建設，常態化推進掃黑除惡，嚴厲打擊違法犯罪行爲。加強對安全生產、食品藥品、消防、交通等重點領域和關鍵環節的監管，及時排查和消除安全隱患，防範重特大事故發生，提升公共安全保障能力。強化網絡安全治理，加強監管執法，嚴厲打擊網絡犯罪。

推動基層社會治理數字化轉型。充分利用大數據、人工智能、物聯網等數字技術，提升科學化、智能化治理水平，注重事前預防、關口前移，提高社會治理的精準性和時效性。深化網格化治理，健全覆蓋城鄉的網格化管理體系，實現“人在格中走、事在網中辦”。完善相關法律法規，嚴格規範公正文明執法，提升全民法治意識和法治素養，切實維護公平正義。

統籌處理好治理與發展的關係。着力彌合區域發展和技術鴻溝差距，探索與新型城鎮化、鄉村振興、綠色發展等戰略相匹配的社會治理路徑，實現社會治理與社會發展深度融合、同頻共振、共促互進，堅持在發展中治理、在治理中發展，使高效能治理與高質量發展良性互動，不斷增強社會治理韌性。

（清華大學社會治理與發展研究院 執筆：張成崗 來源：經濟日報）