英國伯明罕宣告破產 兩年內逾20城市恐步後塵

英國第2大都會區伯明罕5日「宣告（實質）破產」。圖爲伯明罕地方議會，攝於112年5月。（中央社）

英國第2大都會區伯明罕（Birmingham）5日發佈「第114節通知」，各家媒體紛以「伯明罕宣告（實質）破產」標題報導。儘管「破產」聽來駭人，在英國，新聞熱度卻不到兩天即開始下降，究竟發生了什麼事？

● 英國地方政府其實「無法」破產

首先要釐清何謂「第114節通知」（S114 Notice）。這是地方財政首長依據「1988年地方政府財政法」第114節規定，針對地方政府缺乏償債能力、研判無法在財政年度內達成收支平衡，所發佈的通知。

發出S114 Notice意味地方政府不得有新支出，少數例外包括法定基本服務、緊急服務、現行契約支出、人員薪資等，且就算是必要開支，也必須嚴加監控。

地方議會必須自S114 Notice發出後21天內召開全會，討論財務解決方案。在英國的地方自治體系，council一詞可兼指地方議會和地方政府；議會多數黨領袖往往就是地方行政首長，有權組成「內閣」。自2012年以來，伯明罕爲工黨主政。

儘管媒體報導常以「破產」形容伯明罕（Birmingham），事實上根據國會圖書館、智庫「政府研究所」（Institute for Government）等資料來源，英國沒有讓地方政府宣告破產、清算或重整的法律程序：地方政府依法必須維持收支平衡，「入不敷出」屬非法行爲。法規對地方政府舉債也設下嚴格限制。

發佈S114 Notice後，地方政府可採取幾種合法手段解決財政問題，包括調升地方稅（按現行規範不得調升超過5%）、削減預算、變賣資產、請求有權監督地方財政的中央政府放寬審計標準或直接提供援助等。

伯明罕並非窮到「米缸見底」。根據去年3月公佈的資料，伯明罕政府持有1萬1000公頃土地（面積在英國地方政府間數一數二）、約6500件不動產，以及伯明罕國際機場股份。因此，發佈S114 Notice是爲解決財政問題而採取的「非常手段」，不意味地方政府窮到只能「擺爛」。

● 兩年內26個地方政府恐步後塵

伯明罕不是英國第一個、大概也不會是最後一個「宣告實質破產」的地方政府。2018年以來，英國已有5個地方政府這麼做，位於大倫敦都會區南部的克洛伊頓（Croydon）去年11月甚至立下兩年內3度「破產」的紀錄。

另一方面，串聯英格蘭北部、中部及南岸47個市級政府的「市政利益特別小組」（SIGOMA）今年8月下旬曾示警，未來兩年，英國至少會有26個地方政府被迫發佈S114 Notice，即所謂宣告實質破產。

此外，核心成員涵蓋總計超過300個英格蘭和威爾斯地方政府的「地方政府協會」（LGA）評估，爲將各項服務維持在既有水準，各地方政府未來兩年恐面臨合計約30億英鎊（約新臺幣1200億元）的資金缺口。

英國預算責任局（OBR）今年7月也示警，實質無力償債的地方政府數量有上升趨勢。

在2018年以前的英國，發佈S114 Notice堪稱罕見。近年來，地方政府面臨多項財政挑戰，包括中央數度刪減撥款、法定社會照護支出增加、疫情、通貨膨脹等。

儘管中央政府曾數度提供一次性撥款、增加社會照護預算，多項措施遭批評爲「治標不治本」，專家認爲有必要檢討地方財稅制度，以及中央與地方之間的資源和權力分配，包括增加地方政府稅捐徵收項目。

不過，除了大環境與結構性因素，部分地方政府的財務危機「個案特色」相對鮮明。公開資料顯示，伯明罕多年來有財政治理不善、行政效率不彰的問題，並曾因此引發中央政府以及工黨領導層關切與介入調查。

● 「同工同酬案」重創伯明罕財政

根據5日發佈的S114 Notice相關聲明，伯明罕在這個財政年度已有8700萬英鎊（近新臺幣34億8000萬元）預算缺口；此外，政府缺乏財源支付「同工同酬案」導致的鉅額賠償。

數年前，174名女性僱員控訴伯明罕政府提供的薪資福利「男女有別」、對女性不公。2012年，英國最高法院裁決伯明罕政府應賠償女性員工損失。這項裁決讓其他女性員工也受惠；2014年以來，伯明罕政府已向數千人核發賠償，曾爲此出售國家展覽中心（NEC）等旗下資產。

今年6月，伯明罕政府宣佈已就「同工同酬案」發出總計約11億英鎊賠償，但相關負債預估仍將高達7.6億英鎊，每月孳生利息最高可達1400萬英鎊。

雪上加霜的是，英國總工會（GMB）近期代3000名女性對伯明罕政府提出新指控，控訴伯明罕政府未完全遵照法院裁決落實賠償。正醞釀擴大司法戰線的GMB估計，「同工不同酬」恐讓英國各地方政府不得不支付數百億英鎊賠償。

儘管財政吃緊，伯明罕政府去年不僅未放棄主辦大英國協運動會，更向居民宣傳伯明罕正迎來「黃金十年」。

此外，伯明罕政府去年安裝新的人力資源和收支管理資訊系統，數度延宕導致相關計劃費用由1900萬膨脹至約1億英鎊。隨着「黃金十年」美夢破裂，伯明罕是否能順利主辦2026年歐洲田徑錦標賽（European Athletics Championships），有待觀察。

● 中央拒紓困 地方財政將成政黨選戰攻防熱點

面對伯明罕政府因爲財政困難早在今年7月即凍結部分非必要支出，首相蘇納克（Rishi Sunak）一貫採取拒絕「紓困」的基本立場。政府發言人說，地方財政最終是地方政府的責任，中央已採取系列措施協助緩解地方壓力。

伯明罕5日發佈S114 Notice之際，行政首長柯頓（John Cotton）遭媒體揭露正與家人在美國度假，計劃下週返英。一直未能就「同工同酬案」提出負債「清零」時程的他後來在各界壓力下，宣佈有意在2025年4月前清償所有相關債務。他堅稱身在海外依然心繫伯明罕，持續全天候努力工作。

考量英國預計明年舉行國會大選，貼近民衆的地方財政問題很有可能會是政黨攻防熱點之一。

6日在國會下議院，一位同爲保守黨的議員詢問蘇納克，他是否同意工黨再次展現「慷他人之慨」、執政散盡他人錢財的能力。保守黨黨魁蘇納克迴應，這位議員所言甚是：工黨已讓伯明罕「破產」，絕不能讓整個英國落入他們手中。

這段「首相答問」略而不提的是，近5年來「破產」的地方政府，並非全由工黨主政。在選戰壓力下，地方財政議題是否有機會「越辯越明」、避免成爲無解沉痾，或是終將沉沒在政治口水中，同時考驗選民與政治人物的智慧。