一財社論：旅遊項目收益及特許經營權入市交易需穩步推進

日前，國辦印發了《關於進一步培育新增長點繁榮文化和旅遊消費的若干措施》（下稱《若干措施》），其中再次明確，探索在部分地區開展旅遊項目收益權、旅遊項目（景區）特許經營權入市交易、備案登記試點工作。

之所以說是再次明確，是因爲2023年9月國辦曾印發了《關於釋放旅遊消費潛力推動旅遊業高質量發展的若干措施》，在拓寬融資渠道方面與《若干措施》有相同的內容。

以兩個文件加以強調，一方面說明這項工作對旅遊業高質量發展的重要性，另一方面也說明推進需要謹慎，兩個文件都強調了“在部分地區”和“試點”。

推進旅遊項目收益權等入市交易，是爲了擴大旅遊項目的有效投資，尤其要吸引社會資本參與其中。理想的目標是：地方政府作爲出讓方可以獲得現實收益，繼續加大相關領域投資；受讓方在獲得相關權益後，繼續加大投資，健全旅遊設施，提高服務水平，從經營中獲得更多收益。

理想的設計未必能產生理想的結果。在實踐過程中，也出現了受讓方掠奪式開發經營、影響可持續發展的問題，也出現了相關領域規定不明確的制度缺失問題。這都需要在今後積極加以改進。

首先是，出讓方要進一步明確出讓的根本目的及事後跟蹤管理，避免自身的各種短期行爲。

出讓的根本目的是促進旅遊產業良性可持續發展，兼有保護和發展的雙重指向。爲此，必須明確哪些旅遊項目收益權、特許經營權是可以出讓的，哪些是不適宜出讓的；同時出讓之後，出讓方仍然要擔負起管理的主體責任，不可以“一讓了之”。

當前，旅遊項目收益權和特許經營權出讓又面臨新情況。爲了緩解財政缺口，有的地方會採取左手倒右手的方法，地方政府掛牌出讓上述權益，地方國企出手接盤，然後將權益向金融機構抵押，從金融機構獲得貸款。

將來，旅遊項目收益權和特許經營權交易會在更大範圍內展開，也就是說會產生相關權益交易“一級市場”和“二級市場”交互疊加的問題，更需要加以規範。

其次是，受讓方要嚴格遵守相關規定，克服短期行爲衝動，在充分體現社會責任的基礎上實現穩定收益。

最起碼的要求是，受讓方要確保經營行爲合法合規，不過度開發和經營，不對景區資源造成破壞。過度商業化現象已經屢見不鮮，包括具有文化底蘊景區充斥着商業內容的網紅直播等。

獲得收益權和特許經營權的企業今後也要提高自律意識，合理規劃景區規模、佈局交通和營業項目，保證開發適度、運營有序。這樣才能保持景區的原汁原味，也是對經營者持續獲得穩定收益的保障。

再次是，要加快相關領域的制度建設，確保市場主體在制度清晰明確的前提下規範運行。

制度缺陷包括相關權益出讓的年限不明確、出讓方受讓方的權利和義務不明確、處罰懲戒措施不明確等。雖然已經有一些原則性規定，但還不夠完善、沒有形成體系化。

這方面各地已在進行積極探索。2024年11月，黃山市人民政府發佈了《黃山風景區特許經營管理暫行辦法》，總體考慮是：進一步保護風景名勝資源和生態環境，規範風景區內經營活動，調動社會力量與資本參與景區保護、管理和發展，切實保障國家利益、公共利益以及特許經營者的合法權益。

《暫行辦法》同時明確：特許經營權出讓最多不超過30年；不得擅自以轉讓、出租方式處分特許經營權及其相應資源；對景區的名錄遺產資源和生態環境造成了重大不利影響的，可以收回特許經營權等。

“資源歸國家、管理權歸政府、經營權歸市場”，這是旅遊項目收益權和特許經營權交易的重要指導原則，處理好三者關係至關重要。在這個原則指導下，出讓方和受讓方的權利和義務都需要進一步明確，尤其是需要通過加強制度建設，防止出讓方和受讓方的短期行爲。爲此，就需要穩步推進旅遊項目收益及特許經營權入市交易試點工作。