王雍君：開放促進財稅體制改革的經驗與啓示
作者|王雍君(中央財經大學政府預算研究中心主任、本站研究局專欄作家)
開放促進財稅體制改革的經驗與啓示
王雍君，劉倖幸
（中央財經大學，北京100081）
[摘要] 對外開放對財稅制度產生了廣泛而深遠的影響。在財稅制度的思想基礎、實踐層面和經驗教訓層面，主要來自發達國家、經濟轉型國家和相關國際機構的域外影響與本國的改革努力相互交織，共同驅動財稅制度始終朝向“轉型和發展”演進。對外開放的綜合影響大幅提高了中國財稅制度的國際接軌程度。實踐證明，關起門來建設財稅制度既不必要也不可行，應始終堅持公共財政的治理職能，繼續將稅制、預算和財政體制作爲財政改革的重點。 [關鍵詞] 對外開放 財稅制度 域外影響 國際趨同 轉型與發展 [中圖分類號] F812 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2022）0039-08
[作者簡介] 王雍君，中央財經大學財經研究院教授、博士生導師、政府預算研究中心主任，研究方向：財政稅收理論與政策；劉倖幸，中央財經大學財政稅務學院博士研究生，研究方向：財政稅收理論與政策。
一、引 言
稅收制度、預算制度和政府間財政安排，共同構成財稅制度的三個支柱，作爲當今各國爲提供公共物品（public goods）和節制市場失靈（market failure）量身定製的基本制度安排。
我國財稅制度的演進大致分爲兩個階段。改革開放之前的30年間，中國實行嚴格而全面的計劃經濟體制，把指令性計劃作爲趕超式發展戰略的核心工具。社會經濟生活的各個方面，從城鄉資源分配到包括企業生產和銷售活動，都由指令性計劃充當最重要的“指揮棒”，財稅制度的作用嚴重受限。
革命性變化始於1978年開啓改革開放至今的第二階段。中國開始採用契合（社會主義）市場
經濟和新發展戰略的新型財稅制度。有兩個戰略基石：第一，以市場經濟取代計劃經濟作爲發展的主要引擎，即 “讓市場在資源配置中發揮決定性作用”①，這意味着接納與確認“看不見的手”的第一推動力作用；第二，以財稅制度取代指令性計劃作爲發展的核心工具，體現國家力量這隻“看得見的手”的雙重調控作用。
雙重調控作用賦予財稅制度以兩個重要使命。首先是“培育和節制”市場力量，旨在將計劃經濟“轉換”爲市場經濟。改革開放的這個主題可描述爲“轉型”，財稅制度作爲“適用和促進轉型”的角色隨之也被確立起來。因爲市場失靈並招致負面後果的風險不可低估，因而需要訴諸財稅制度加以節制，與政府規制和其他干預手段共同發揮作用。第二個使命是作爲發展的核心工具。要求財政政策目標緊密聯結髮展目標。發展目標約束與引導財政政策和部門政策，也一併約束與引導財稅制度建構的目標與方向。開放進程對中國財稅制度的影響， 始終貫穿着“促進轉型和發展”的主線，無論中央還是地方，也無論稅收制度、預算制度還是政府間財政安排。
開放進程對財稅制度的影響並非一個盲目的進程，而是受到“轉型與發展”這個核心主題的明確牽引。除了經濟社會轉型以及財稅制度取代指令性計劃外，廣義的轉型概念還包括國家角色的轉型， 即由傳統的控制者角色轉換爲經濟社會生活的調控者。轉型與發展共同表徵了改革開放事業的目的性關切，也爲理解國際層面的域外影響“爲何如此”提供了根本的解釋性視角。財稅制度促進發展的兩個一般路徑爲：作爲直接路徑的“財稅制度→財稅政策→發展”，以及作爲間接路徑的“財稅制度→市場化轉型→發展”。這一分析框架十分契合改革開放與推進國家角色轉型——從控制型①國家轉向發展型國家。
二、公共財政觀、財政職能觀和財政分權觀深刻影響我國財稅制度的思想基礎
計劃經濟轉向市場經濟客觀上要求國家從控制者轉向調控者，減少剛性控制成分而增加柔性調節成分，以此爲民間部門和市場機制的成長與崛起創造條件。改革開放以後，域外財稅思想逐漸被國內學界和改革者知曉、解讀和選擇性接納，爲全面革新傳統財稅制度奠定幾近全新的認知基礎。自此，財稅制度被視爲公共部門提供公共物品的制度安排，具有爲推動經濟社會轉型與發展做出巨大貢獻的深遠潛能。
革命性的域外影響主要有三股源流：公共財政觀、財政職能觀和財政分權觀，每個都從不同側面衝擊着大一統的國家財政觀。
1. 公共財政觀
革命性的域外影響首先體現在公共部門（public sector）、公共物品（public goods）和公共財政
（public finance）上。它們從根本上動搖了國家財政觀的根基：職能與邊界受限的公共部門取代無所不包的國家，作爲新的財政敘事本位和行爲主體；提
供旨在彌補市場失靈和滿足公衆偏好的公共物品取代強勢的國家控制，被確認爲新的財政職能的核心與基石；隨之而來的是國家財政觀的迅速式微，其主導地位被嶄新的公共財政觀取而代之。
2. 財政職能觀
馬斯格雷夫（1959）創立的財政職能三分法通過西方經濟學思想的傳播被帶入中國，逐漸取代本土思想的傳統三分法而成爲主流。馬氏將財政職能清晰區分爲穩定、配置和再分配，被視爲對20世紀社會科學思想的非凡貢獻，與“收入”“分配”和“監督”的本土劃分形成鮮明對照。前者根植於彌補市場失靈的理念，後者根植於爲國家控制服務的理念，兩者幾乎沒有通約性。如今，傳統三分法很少被提及，馬氏三分法則作爲約定俗成甚至理所當然的財政職能學說被接納。
3. 財政分權觀
財政分權思想在西方發達國家根深蒂固，在改革開放初期即被傳播到中國，迅速對強調財政集權的傳統觀念形成強大沖擊，以至其分權思想的合理內核被廣泛贊同和接納。經過多年的發展和提煉， 西方財政分權思想的核心內涵和原則簡明扼要：舉凡可能且適當，財政權力和責任應被優先分配給最貼近民衆的政府層級②。這項原則根植於兩項認知， 即與高層級政府相比，低層級政府享有基本的“貼近優勢”——集中體現爲信息優勢（Tresch, 1981） 和受託責任優勢。雖然財政分權思想在全球範圍內堪稱影響廣泛而深遠，但在發展中國家和轉型國家的實踐效果遠低於預期。與公共財政觀和財政職能觀相比，中國對財政分權觀的接納程度較低，並進行了大量“本土化改造”，以至對其確切內涵與外延的理解與西方國家頗不相同，實踐中則多采用“放權式分權”改革與建構政府間財政安排，以確保中央對地方的財政控制不被系統削弱。
受到以上三股域外財稅思想源流的綜合影響，
中國財稅制度的傳統思想基礎出現了顛覆性變化
——核心旨趣從親善控制轉向親善市場，爲財稅制度重構作了至關緊要的思想鋪墊。財稅制度重構則被作爲推動經濟社會轉型與發展的基本方法，因爲這項努力同國家角色與政府職能轉換緊密結合在一起。兩個方面的努力相互交織，彼此都作爲對方的前提條件。
由此可知，“域外影響→財稅思想→財稅制度→轉型與發展”是一個緊密相連的進程。沒有財稅思想的系統轉變，財稅制度的重構無異於無本之水、無源之木。但財稅制度重構亦需從屬根本的目的性關切——轉型與發展。轉型與發展作爲貫徹改革開放大業始終的兩大主題，彼此高度互補，但終極目的指向發展：轉型的敘事從屬於發展的敘事。中國在改革開放初期面對的各種難題中，沒有任何比旨在消除普遍貧困和經濟短缺的發展難題更具重要性和緊迫性。財稅制度的系統重構正是其中最爲關鍵的一環。不徹底打破傳統財稅制度束縛轉型與發展的沉重枷鎖，轉型和發展是不可想象的。
三、稅收制度、預算制度和政府間財政安排，成爲我國財稅制度的核心模塊
財稅制度的實踐主要取決於特定國家的歷史、政治與文化背景，但在經濟全球化背景下不可避免地受到域外影響，包括某種程度與形式的國際規則與慣例，以及其他國家或國際機構的示範效應。在改革開放的整個40多年期間，我們都可以看到這種影響如何及於財稅制度的核心模塊：稅收制度、預算制度和政府間財政安排。
（一）開放對稅收制度實踐的影響
在整個計劃經濟時期，國家在實施全面的所有權控制的基礎上，主要通過指令性計劃汲取和調配資源，以滿足履行國家職能和城鎮居民生活所需。相對而言，對稅收制度的依賴度很低，稅種的數量也很少①，沒有國際上普遍徵收的大型間接稅、所得稅和財產稅，但規模巨大的“隱性稅制”不僅廣泛存在，而且發揮着重要作用，主要有三類：國家對農民和農村的農產品“統購統銷”，由此形成歸國家壟斷與控制的巨大資源流量，通常被稱爲“剪刀差”；對城鎮居民實施低工資政策，實際工資低於某種“市場工資”的差額，相當於徵收一種隱蔽性
所得稅；國有企業上繳利潤給國家，其性質與“憑藉國家所有權”的隱蔽徵稅類似。
隱蔽徵稅以扭曲價格爲前提，所依託的行政控制阻止了導入競爭機制的可能性。在這種情況下， 改革者從一開始就把重構稅制作爲財政革命和經濟革命的關鍵一環，即“利改稅”②。稅收制度的基礎結構初步實現了國際接軌，“基礎結構”主要指稅種類型作爲稅制基本要素的稅基、納稅義務人和稅率，也包括國際上普遍接受的核心稅收原則——公平、效率、簡便和透明。這些核心原則及其內涵的“原產地”並非本土，而是異域他國③。
域外影響最明顯、程度最高的是關稅和國際稅收協定，兩者的國際接軌程度也最高。與國際接軌的基本原則是國內相關稅法須與國際稅收協定一致（Nakayama, 2021），這意味着權利與義務並存。2001年12月11日，我國正式加入世界貿易組織
（World Trade Organization, WTO），自此，在享受作爲WTO成員國權利的同時，我國也承擔了相應的關稅減讓義務。目前，我國平均關稅水平已從入世時的15.3%下降到2021年的7.4%，低於9.8%的入世承諾。至2020年底，我國已與26個國家和地區簽署了19個自貿協定， 涉及適用於世界貿易組織成員等的最惠國稅率，與亞太、東盟等的14個國家以及香港、澳門、臺灣等地區的協定稅率、特惠稅率、關稅配額稅率等在內的多項關稅減讓義務。
“稅收法定”也是體現域外影響的關鍵方面。這項堪稱歷史與現實意義非凡的突破，極大提升了本國稅制的國際接軌程度，表明中國在稅收功能理解上發生了質的飛躍：稅制不再僅僅被看作徵集收入的工具，也被看作限制權力的工具。有限政府範式在西方國傢俱有久遠傳統，而稅收制度正是限制國家權力的首要安排，因此，稅收制度必須被建構爲法律制度，作爲法治國家的核心與基石。經過多年的不懈努力，目前我國18個稅種中正式立法的稅種已達12個，稅種的全面法律化進程正在加速推進④。
開放影響稅制實踐的非凡意義，還體現在稅制與產權控制的分離上。所有權與徵稅權的分離催生了市場經濟和近代西方世界的興起（諾斯、托馬斯，2014）。中國改革開放初期重構稅制和國家放權讓利的組合式改革，在某種意義與程度上正是上述“兩權分離”① 宏偉進程的當代續篇。
如今，國家依然保留較高程度的所有權控制， 但在“所有權控制被簡化爲一筆貨幣稅”的意義上，財政動機對經濟權利的鉗制已經大爲鬆動。財政收入最大化不再被當作國家與政府的合理目標， 爲獲取收入而控制所有權的動機讓位於非財政動機。正是主要在此意義上，域外影響加持下的財稅制度重構進程，得以成爲推動轉型與發展的核心力量。
在這裡，域外影響主要指現代產權理論和稅收理論的傳播。前者強調排他性產權安排的獨特優勢，視其爲消除貧困和促進發展最重要的前提條件與內生動力。循此理念，轉軌國家實施“以產權交換課稅權”的改革組合成爲合乎邏輯的必然選擇。其確切含義依然是兩權分離：國家把部分所有權讓渡給民間部門，民間部門獲得產權和相應經濟權利做大經濟“蛋糕”，國家則以新的、符合某種國際普遍標準的稅制實施徵稅，如此，國家和人民便可取得雙贏結果。
（二）開放對預算制度實踐的影響
在域外輸入的公共財政觀和財政職能觀影響下，“國家預算”概念被轉換爲“政府預算”和“公共預算”概念，預算有了全新角色和作用—— 作爲貫徹政府政策和市場化轉型的核心工具，這爲接納新式職能和退出舊式職能鋪平了道路。
新式職能即原本缺失的公共物品職能。市場經濟中政府的適當角色是提供公共物品，這就要求政府從資產擁有者和生產建設者回歸服務提供者， 逐步退出營利性商業活動。爲合理確保市場化轉型努力的成功，兩類角色的分離至關緊要，但也對原來的預算結構與範圍造成極大衝擊，進而要求做出大範圍的適應性調整，包括大幅增加失業、社會保障與救濟等“公共職能”支出，減少傳統的生產建設性支出。如今，政府預算的功能與範圍已經在很大程度上轉換到公共財政軌道上，“公共性”
（publicness）得到前所未有的強化和保障。
預算角色與職能的轉換，既是政府職能轉換與市場化轉型的必然產物，又對政府職能轉換和市場化轉型起着至關緊要的促進作用。在這裡，域外影響首先表現在，預算應該是社會經濟和社會選擇的財務之鏡（financial mirror），因此也是國家治理結構中非常核心的部分；預算不只是技術文件，也應反映良治（good governance）的所有成分（Schiavo- Campo, 2007）。其次，預算的重要性在於特定政策問題都將反映在其中（愛倫·魯賓，2001）。作爲客觀事實，絕大多數公共政策都需要通過徵稅和開支公款貫徹執行，這些政策會影響民衆生活與福利，還會影響由增長、平等和穩定表徵的發展績效。公共預算將收入和支出聯結起來，因而綜合反映並規制這些影響。
預算透明度層面的域外影響也很深遠，主要涵蓋四項關鍵內容：在預算文件中澄清政府角色與責任，公開預算執行過程，公開財政籌劃和財政政策意圖，以及公開公共賬目。作爲預算制度建構的一項基本原則，透明度已經寫進了2015年開始實施的新《預算法》，由此成爲一項法定要求②。
域外影響特別明顯的新近例子，是引入被許多國家採用的中期財政規劃③。作爲支持年度預算體制運作的一項關鍵機制，旨在將寶貴的“中期展望” 意識以及“資本/經常支出整合”意識導入預算過程，並採用基線籌劃（baseline projection）取代傳統基數法編制預算，從而建立與強化預算—政策間聯結。中期財政規劃在國際上通常稱爲中期支出框架
（Medium-Term Expenditure Framework, MTEF）。廣泛的國際實踐與實證研究表明，如果沒有中期財政規劃的配合，年度預算很難有效運作。三級財政成果的實現需要一個時間尺度上的“中期框架”，即包含下一個預算年度在內的未來3～5年。多數國家爲5年，但中國目前仍爲3年。就現狀而言，中國仍需致力於建構與完善將政策與支出直接聯結起來的預算程序與制度，中期財政規劃因此至關緊要：在促使預算約束政策選擇的同時，能夠將政策重點轉換爲以富於成效的方式適應政策重點的支出決定。
重要的域外影響還包括2000年開始實施的部門預算，這在國際上被普遍採用。西方國家的部門預算與“部長責任制”緊密相連，被作爲政府預算的行政執行文件；整體的政府預算則被界定爲有效期爲一個特定預算年度的法律文件，以及最重要的政府政策文件。政府預算與部門預算由此被有機地緊密結合起來。中國沒有簡單“照搬”，而是進行了創造性建構以使其適合中國國情和實際需求。
概括地講，開放對中國預算制度實踐的域外影響是全方位的，但焦點非常集中——預算角色與功能的全面重構。得益於域外影響，現行預算制度已經初步具備了完整的四項功能，依次爲控制功能、政策功能、管理功能和民主參與功能。新《預算法》與《預算法實施條例》的相關條款正式建構和確立了這些功能。與發達國家和某些發展中國家相比，這些功能仍然較爲初級，需要在實踐中不斷磨鍊才能充分有效地發揮作用。
（三）開放對政府間財政安排實踐的影響
政府間財政安排用來處理政府間財政關係，常被稱爲“財政體制”，涵蓋支出劃分、收入劃分和轉移支付這三個支柱。如果說稅收制度實踐的主題是恪守稅收原則，預算制度實踐的主題是貫徹政府政策，那麼，政府間財政安排的主題就是處理財政集權與分權的關係，底線是避免滑向“一收就死、一放就亂”的週期律深淵。1994年實施的“分稅制財政體制”，在“財權與事權相匹配”的總體原則下進行局部性調整①，但“支出重心放到地方+大轉移支付+ 小地方稅”的總體格局相當穩定②，顯示財政體制對發揮地方政府作用和中央實施宏觀調控的重視。
總體而言，中央負責全國性公共物品供應、地方負責地方公共物品供應的合理格局已然形成，國際接軌程度較高，也與財政分權理論相當契合。
合理的財政體制基於受益範圍分配供應責任、管理責任與融資責任，受益範圍重疊的公共物品
（如公共教育）則採取責任共擔的安排。現行財政體制的總體特徵與此吻合，表明即便在政治文化與歷史傳統傾向集權的大型單一制國家中，吸收借鑑域外財政分權思想與實踐的合理內核也是必要且可
行的，有助於設計創造性解決方案處理複雜棘手的社會、經濟、政治和歷史難題。
四、域外經驗教訓
對財稅制度思想與實踐的影響
對外開放使中國得以透過財稅制度的窗口“睜眼看世界”，既看別國的經驗也看別國的教訓，作爲重新審視、調整和改進財稅制度的外來依據，使之適應不斷變化的內外環境而與時俱進。經驗教訓不僅來自發達國家，也來自轉型國家和發展中國家。改革開放伊始，中國即把建立實施符合公認稅收原則的稅收制度作爲關鍵的國際經驗採納。除了被視爲稅制生命線的公平與效率原則外，備受重視的還有：確定與簡易原則，以使納稅人能以少量正確信息明瞭自己的納稅義務與權利，以及考慮相關的政府政策做出最優商業決策；有效執行稅法原則，旨在保證以最低徵管成本在正確的時間、地點向正確的納稅人徵收正確金額的稅收；靈活性原則，旨在約束與引導稅制適應經濟與科技的持續變化並滿足政府的收入需求；國際待遇原則，即特定稅收待遇無歧視地普遍應用於本質上相同的各類情形，無論是誰以及來自何處。這些稅收原則組合提供了評估稅制優劣的理論標準，中國對此加以創造性運用，包括實施國際通行的稅收優惠政策吸引外資以促進本國經濟發展，這是借鑑國際經驗特別富有成效的一個關鍵方面。
就公共預算制度而言，中國把加強與改進人大
預算審批作爲一項重要建構，強調預算審查“向支出與政策拓展”③；加強與改進預算執行與決算審計的制度建構，近年來也被提上日程，並載入經修訂後的《預算法》和《審計法》④。兩者在一定程度上借鑑了發達國家預算過程中立法機關的三個角色定位：代表，即作爲人民意志與意願的代表者形成政府財政權威的法定來源；授權，年度預算必須得到立法機關的正式批准才能實施；監督，行政部門制定與實施的政策與立法機關的意圖保持一致。中國對三重角色的理解和運用是創造性的，根植於自身特定的政治體制、歷史文化背景和實踐需求。總的來說，若以國際標準衡量，中國現行預算制度仍顯粗略與原始，但尋求國際經驗以持續改善的訴求一直沒有停步。近年來引入國際上被廣泛採用的支出經濟分類體系——劃分爲資本支出和經常支出①，致力於推進預算管理與績效管理的一體化②，以及全面實施預算績效管理③，都是代表性例子。通過多年的不懈努力，預算制度逐步融入國家治理體系和發展議程的核心，假以時日，可望成爲推動政府履行職責和提高治理績效的不二法寶。
就政府間財政安排的建構與改革而言，中國對“國際經驗”保持了相當清醒的認知，從未採納西方國家的財政聯邦制模式。該模式有許多版本並因國家而異，相應的分權化改革方案在過去數十年中被許多轉軌國家和發展中國家實施，但很快就出現了不同程度的“水土不服”的各種症狀（Rogers, 2021），以至於成功案例並不多見，因爲這些國家的歷史文化背景和麪對的難題很少滿足財政聯邦制的環境性條件。財政聯邦制的思想體系相當龐雜，但焦點一直很集中：“舉凡可能且適當儘量分權”，以及“分權優先於集權”。這在邏輯上和概念上可能是正確的，但環境適應性和實施方法與路徑的適當性是完全不同的事情。作爲折中和不斷權衡的結果，中國吸收了財政聯邦制及其思想中的合理內核部分，將其融入中國式的“分稅制財政體制”框架中。在此框架下，中央政府繼續牢固地控制包括地方稅在內的稅收立法權和規模可觀的轉移支付，一併讓地方政府分享所得稅和增值稅等大型稅基④，在此基礎上把事權重心和支出重心分派給地方政府。這種“該集權就集權、該分權才分權”的中國特色式財政體制模式，與財政聯邦制實在沒有太多交集，但誰能說它沒有合理吸納異域財政分權思想的合理內核呢？
五、在高水平開放中繼續推進財稅體制改革
回顧對外開放影響財稅制度轉型發展的進程， 可以得出三個富有思想與實踐啓發意義的結論，每個都與當前財政改革的核心命題緊密相連，核心命題即建立現代財政制度以提高國家治理能力和促進治理體系現代化。
首先，關起門來建設財稅制度既不必要也不可行，一如閉關鎖國損害經濟發展。開放不僅帶來了對經濟發展至關緊要的域外技術、先進設備、管理經驗與其他生產要素，也帶來了對財稅制度建設至關緊要的域外思想元素。對可靠有效財稅制度建構的努力而言，吸收消化其中的有益成分的重要性是不證自明的。
其次，“公共性”（publicity）被當作最綜合的有益思想元素被接納，它根植於公共財政觀，由公共目的、公共部門、公共物品和公共利益概念表徵，反映公共領域（public sphere）與私人領域的嚴格區分，逐漸融入財稅制度思想與實踐併成爲主流話語，發揮“統領全局”的作用。倘若沒有公共性思想的全面介入，無論傳統“國家財政觀”和“生產型財政觀”的式微，還是“市場發揮決定性作用”的政府—市場關係觀之確立，抑或建設“服務型政府”的訴求，都很難想象可得到如今如此普遍而熱烈的表達。
再次，對域外思想元素的取捨與接納須充分考慮特定國情。一旦置於特定國情之下觀察與思考， 思想無邊界的抽象觀念便無法成立。不同國情背景的思想與文化交匯意義非凡，但“交匯”的過程並非無條件接納的過程，而是結合國情既相互吸納又相互拒斥的過程。與經濟學的普遍原理相比，公共財政思想的普適性低得多。鑑於政治文化和歷史背景的特殊性，公共財政的邊界限定性顯著高於經濟活動。
每項啓發式結論已經融入當前深化財政改革的核心命題，即關於建立“現代財政制度”的命題， 包含三個關鍵的次級命題：
1. 堅持公共財政的治理職能
十八屆三中全會《決定》表述爲：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”①。
把財政制度作爲促進良治（good governance）的核心工具堪稱革命性思想，爲公共財政從思想與制度領域導入實踐領域鋪平了道路。實踐領域即把公共財政作爲切實解決治理難題的系統方法，不僅取代傳統體制採用的指令性計劃，也取代行政規制、國有企業和“文山會海”等特定方法，而被置於治理的中心位置。與公共財政相比，這些特定方法的視野和框架狹窄得多，可靠性與有效性也無法相提並論。隨着經濟社會治理問題日趨麻煩、複雜和棘手，治理難題的解決首先必須是“公共財政的解決”。
2. 繼續將稅制、預算和財政體制作爲財政改革
重點
稅制改革以“統一稅制、公平稅負、促進公平競爭”爲總體基調，聚焦“落實稅收法定原則”和“完善地方稅體系”②；預算改革以“規範政府收支行爲，強化預算約束，加強對預算的管理和監督， 建立健全全面規範、公開透明的預算制度”爲總體基調，聚焦“全面實施預算績效管理”③，預決算審查“向支出和政策拓展”④，以及促進預算管理一體化⑤；財政體制改革以“事權與支出責任相適應”爲總體基調，逐步理順中央事權、地方事權和中央地方共同事權，以此爲基礎讓中央和地方相應承擔和分擔支出責任，包括中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任⑥ 。
3. 三股域外源流繼續影響改革前景
很難具體量化域外思想源流的影響程度與範圍，但可以相當有把握地說，實際影響遠比人們感知的更廣泛、更深遠。從中長期改革前景看，三股源流的影響無疑將繼續下去，即前述“公共性”取向的公共財政觀、三分法（穩定、配置與再分配） 界定的財政職能觀，以及強化地方財政取向的財政分權觀。成敗得失的前景並不取決於三股源流本身，而是取決於我們如何結合本國國情和環境變化，創造性地本土化理解和應用這些源流。
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[註釋]
[1]參見2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。
[2]控制產權與資源。
[3] 1972年，在Tiebout的“用腳投票”理論的基礎上，奧茨即基於受益原則提出了著名的“財政分權定理”：在不造成轄區間外溢的情況下，公共服務責任應儘可能下放到規模最小的地理轄區，因爲這樣做的效率最高（Oates, 1972）。
[4] 1950年1月30日，中央人民政府政務院公佈《關於統一全國稅政的決定》，附發《全國稅政實施要則》，規定全國統一設立14個稅種。1973年稅制改革後成爲13個稅種。
[5]“利改稅”指將國有企業向國家繳納的純收入，由上繳利潤形式改爲稅收形式。
[6]本土的稅收原則通常被表述爲強制性、無償性和固定性，每個都描述稅收的形式特徵。
[7]當前已立法的12個稅種爲：企業所得稅、個人所得稅、車船稅、環境保護稅、菸葉稅、船舶噸稅、耕地佔用稅、車輛購置稅、資源稅、契稅、城市維護建設稅、印花稅。國家稅務總局，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n2340339/c5171101/content.html。
[8]不是所有權與經營權，而是所有權與課稅權。
[9]參見2014年修正的《中華人民共和國預算法》（中華人民共和國主席令第12號）第一條。
[10]參見《國務院關於實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）。
[11]黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的建立事權和支出責任相適應的制度。2014年6月，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，提出“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”；2016年，國務院發佈《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），要求劃分基於“支出責任與財政事權相適應”的原則；2018-2020年間，國務院辦公廳陸續發佈涵蓋教育、醫療、科技等9個領域的中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革方案。
[12]自2000年以來，轉移支付佔中央財政支出的比重逐年上升（呂冰洋 等, 2021），省以下財政支出分權也有逐漸向縣級偏向的趨勢（童幼雛、李永友, 2021）。根據國家統計局數據，2020年，地方財政支出佔全國財政支出的85.7%，地方稅收收入佔國家稅收收入的48.4%。
[13]參見2018年3月6日中共中央辦公廳印發的《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。
[14]參見2018年修正的《中華人民共和國預算法》（中華人民共和國主席令第22號）和2021年修正的《中華人民共和國審計法》（中華人民共和國主席令第100號）。
[15] 參見2018年修正的《中華人民共和國預算法》（中華人民共和國主席令第22號）第二十七條，《國務院關於進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）第二十三條。
[16]參見《財政部關於印發〈財政核心業務一體化系統實施方案〉的通知》（財辦〔2019〕35號），《預算管理一體化規範（試行）》（財辦
〔2020〕13號），財政部關於修訂預算管理一體化規範和技術標準有關資產管理內容的通知（財辦〔2021〕23號）。
[17]參見《中共中央、國務院關於全面實施預算績效管理的意見》（2018年9月1日），財政部關於貫徹落實《中共中央、國務院關於全面實施預算績效管理的意見》的通知（財預〔2018〕167號）等。
[18]目前，中央與地方增值稅“五五分享”，所得稅“六四分享”。此外，《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》
（國發〔2019〕21號）指出，要後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方。
[19]參見2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》第五部分 深化財稅體制改革。
[20]參見2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》第（18）條關於“完善稅收制度”的表述。
[21]參見《中共中央、國務院關於全面實施預算績效管理的意見》（2018年9月1日）。
[22]參見2018年3月6日中共中央辦公廳印發的《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。
[23]參見2020年2月27日財政部關於印發《預算管理一體化規範（試行）》的通知（財辦〔2020〕13號），2021年4月30日財政部關於修訂預算管理一體化規範和技術標準有關資產管理內容的通知（財辦〔2021〕23號）。
[24]參見2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》第（19）條關於“建立事權和支出責任相適應的制度”的表述。
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