劉元春：重新定位地方政府職能

（本文作者劉元春，上海財經大學校長）

中央和地方財政關係的重構已成爲公衆廣泛關注的焦點，並且是二十屆三中全會提出的改革中最具實質意義的內容之一。

財政體系重構進入新階段

央地財政關係的改革是中國政府體系改革的核心之一，必須從整個體系大改革的角度進行思考。如果對於財政體系、宏觀治理體系以及新發展階段的國家治理體系和相應的發展模式尚未有清晰的認識，僅對央地財政關係進行簡單調整，可能無法達到預期的效果。

目前我們已經進入到新的財政體系重構階段，這一階段有兩個標誌性信號。

第一，財政“雙低”現象全面出現。

一方面，廣義財政收入佔GDP的比重過低，2018年廣義財政收入佔GDP比重爲31%，但是去年底僅爲23%。世界發達國家的平均水平在35%左右。

另一方面，中央財政支出佔總體財政支出的比重過低。2023年，中央財政支出佔總體財政支出的比例僅有14%。財政“雙低”現象的出現標誌着財稅體系大改革來到了關鍵時刻。

第二，在過去財權與事權不匹配的情況下，支撐地方新財源的經濟基礎和時代紅利已經出現了全面改變

，即土地財政和通過平臺模式實現地方債務融資遇到了前所未有的挑戰。

目前債務型的地方財政面對兩大難題，一是房地產市場的深度調整導致土地紅利和房地產紅利消失，二是地方投融資平臺債務高築導致簡單的地方財政債務融資模式出現問題。現有的分權模式和財權事權不匹配的模式面臨劇烈挑戰，不具備可持續性。因此，必須要改變目前的困局，做出重大調整來穩定經濟增長。

回顧2014-2024這十年，我們發現，我們上一輪的改革並沒有從根本上改變地方財政債務融資的模式，也沒有改變地方政府在現有財政缺口以及權力體系下所出現的亂象，所以必須要從更爲本質和宏觀的角度來進行財稅體系改革。

破解“四位一體”的循環關係鏈

重新定位地方政府職能

從可行性路徑來看，重點要以地方財政所面臨的困境作爲突破口，對地方政府的職能進行根本性的重構，其關鍵是破解地方政府、地方投融資平臺、地方中小金融機構以及地方國企“四位一體”的循環關係鏈，重新定位地方政府在經濟、社會方面的功能。

在“分竈吃飯”的體制下，地方政府進行大規模基建投資、產業建設和城市建設的舉措具有激勵相容的特性，與城市化、工業化、地方政府的政績觀和經濟發展階段相匹配。在過去二十年裡，這種模式對於我國經濟社會快速發展具有重要作用。但如今，“四位一體”的循環關係鏈出現了崩塌，產生了大量的負面效應，導致了市場秩序惡化、產能過剩、地方經濟發展空間狹窄和全國統一大市場難以建成等問題，成爲高質量發展模式中最大的障礙。因此，破解這一循環關係鏈條成爲關鍵。

第一，要求地方政府從過度的經濟建設功能適度向經濟與社會平衡發展進行轉換

。當下中國主要矛盾的一個關鍵方面是經濟發展與社會發展之間的不匹配、不均衡，要對此進行調整。

第二，對不斷擴展的地方國企進行適度收縮，地方政府在債務端的管理適度向資產端進行轉移

。對國有企業戰略定位要有重新認識，有的國企可以適度向市場開放，而有的國企可以適度向央企集中。同時整頓地方所推動的大量園區經濟、市域經濟和縣域經濟。過去由政府出臺政策所形成的政策窪地所構建的沒有真正投資效益的園區，要進行統一管理、統一整合、統一梳理和再定位。

第三

，對地方政府入股的部分地方金融機構或受地方嚴格控制的中小金融機構進行合併、重組

，防止地方政府權力過度向金融領域擴張，擾亂金融市場。對地方政府投融資平臺也要進一步定位和重新梳理。

第四，加速按照近期中央經濟工作會議精神對投融資平臺進行改革

，在聚焦戰略的基礎上進行投融模式的現代化改革。

（本文僅代表作者個人觀點）