林採宜：我國養老金的缺口究竟有多大？

本文作者林採宜爲中國首席經濟學家論壇研究院副院長，張菁爲中國首席經濟學家論壇研究院研究員

1. 我國養老金支付目前由政府、企業和個人商業養老保險的三大支柱構成。其中政府主導的基本養老金和社保基金佔比超過三分之二，企職業年金和個人繳存的商業養老保險加起來僅佔32.7%。

2. 職工基本養老保險尤其是事業機關單位的養老金入不敷出是我國養老金支付嚴重依賴財政補貼的重要根源。

3. 根據世界銀行的測算，養老金替代率不低於70%方可維持退休前的生活水平，目前我國城鎮職工養老金的平均替代率僅爲43.6%，未來隨着人口老齡化進一步加劇，可能還會繼續降低，退休之後生活水平大幅下降是養老金缺口擴大的直接惡果。

4. 在人口老齡化趨勢不可逆轉的情況下，減緩養老金缺口的日益擴大的唯一增收節支手段只能是延遲退休和機關事業單位與企業職工的養老金並軌。

正文：

一、現行我國養老金的構成

我國養老金體制由三大支柱構成，第一支柱是政府主導的基本養老保險基金，2021年累計結餘6.4萬億，佔45.8%；第二支柱是由企事業單位發起的企業年金和職業年金，總共4.4萬億，佔31.5%；第三支柱是由個人主導的個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，目前只有1600多億，佔1.2%。此外，全國社會保障基金[1]可視爲第一支柱的補充（21.5%），合計第一支柱佔我國養老金總規模的三分之二。

目前，第二、三支柱是我國養老金構成中的短板， 2021年，企業年金和職業年金的投資運營規模分別爲2.6萬億、1.8萬億。參加企業年金的員工佔當年城鎮職工就業人數比例僅爲6.2%，覆蓋率遠低於基本養老保險（近80%）；而個人繳存商業養老保險纔剛剛起步。

我國基本養老保險基金（第一支柱）目前實行現收現付制[2]，是社會保險基金的重要組成部分，收入佔社保基金[3]比重67.9%。根據繳納人口類型，可劃分爲城鎮職工養老保險（企業職工和機關事業單位）和城鄉居民基本養老保險。從繳納情況分析，2021年保險費收入分別爲35080億元、9096億元和1563億元。社會保障基金作爲第一支柱的補充，在社保繳費入不敷出的情況下，2020年首次調動500億元彌補基本養老基金的缺口。

發達國家的養老金構成也是政府、企業和個人構成的三大支柱，但比例和我國差異很大。以美國爲例，2021年美國養老金總規模超40萬億美元，約爲其GDP的1.7倍。其中政府主導的基本養老金只佔6.7%，企業和個人商業養老保險合計佔93.3%。因此，政府主導的第一支柱入不敷出導致我國養老金的給付存在嚴重缺口。

二、養老金缺口越來越大

1.現收現付制度下養老金收不抵支是養老金缺口日益擴大的主要根源

從存量視角分析，近10年全國城鎮企業職工基本養老保險的累計結餘由2.39萬億增長至5.26萬億，但隨着老年人口的增加，基金的可支付月數[4]卻由18.5降低至11.2[5]。據社科院預測，城鎮職工基本養老保險基金將於2027年達到峰值6.99萬億後迅速下降，至2035年全部耗盡[6]。

從流量視角分析，2021年企業職工、機關事業單位（合爲城鎮職工）和城鄉居民基本養老保險基金的本年收支結餘分別爲3688億元、195億元和1651億元。其中，城鄉居民養老保險的總收入中財政補貼[7]佔61.7%；企業職工和機關事業單位養老保險對財政補貼的依賴程度分別爲14.9%和39.1%，倘若剔除財政補貼收入，目前三項分類的收支缺口分別爲2925億元、5955億元和1659億元，均已陷入收不抵支狀態。

可見，城鎮職工基本養老保險尤其是事業機關單位的養老金入不敷出是我國養老金支付嚴重依賴財政補貼的重要根源。

2.人口老齡化導致贍養負擔持續加重

2021年，我國城鎮企業職工的參保贍養率[8]由2000年的30.4%上升至37.7%，即由每3.3個在職職工供養1個退休人員演變爲每2.65個在職職工供養1個退休人員。除2005-2011年間因納入靈活就業人員擴大了職工基數從而降低了參保贍養率之外，參保離退休人員增長率普遍高於參保職工增長率，導致城鎮職工的參保贍養率基本呈上行趨勢，未來，人口老齡化加劇必然導致贍養負擔持續加重。

人口流動和經濟發展不平衡導致我國養老金收支的地區差異十分顯著。2021年，黑龍江省的城鎮職工參保贍養率高達78.2%，而廣東的參保贍養率低至17.4%，各地區贍養負擔的嚴重不均導致財政調劑“抽肥補瘦”的作用相對有限。

根據世界銀行的測算數據，養老金替代率（即城鎮職工退休後領取的平均基礎養老金與在職職工平均工資的比率）不低於70%方可維持退休前的生活水準。而我國城鎮職工養老金的平均替代率2021年僅爲43.6%，遠低於國際警戒線55%，可見，大部分退休人羣將面對養老待遇逐步惡化的現實。

三、如何緩解養老金問題？

2022年，我國人口自然增長率已降至負值（-0.6%），人口結構的統計數據來看，65歲以上老齡人口占比未來還將持續上升，同期勞動年齡人口占比不斷下降，現收現付制的養老金制度面臨難以爲繼的困境。在人口老齡化趨勢不可逆轉的情況下，減緩養老金缺口的日益擴大的唯一增收節支手段只能是延遲退休和機關事業單位與企業職工的養老金並軌。

延遲退休能增加職工的養老金繳費年限和繳費金額，同時減緩養老金支取的壓力，無疑是兼“增收”與“節支”一體的有效措施。而機關事業單位與企業養老金並軌則是節支的重要途徑。

如上所述，目前機關事業單位職工養老保險基金對財政補貼的依賴程度遠超企業職工，退休工資的發放水平也遠高於企業職工；若能加大力度落實機關事業單位與企業職工的養老待遇並軌，對減輕養老金體系的支出壓力具有重要作用。

實證數據顯示，隨着預期壽命的延長，人口老齡化是全球性的共同難題，美國、日本和歐洲等發達地區幾乎不約而同都把退休年齡延遲到62歲以後，如果我國也能相應採取延遲退休政策，對於減緩養老金缺口進一步擴大具有一定的積極作用。

考慮到社會對於延遲退休的接受度，我國在改革退休制度的同時，可以採取彈性激勵式的養老金方案，給個人更多的選擇權。例如不同年齡退休可以獲得的養老金水平不同，提前退休折扣發放，正常退休的居民給予足額發放，而延遲退休的居民給予超額發放。這樣，可以讓健康狀態和財務狀態不同的中老年人選擇適合自己的退休年齡。

註釋：

[1] 全國社會保障基金是國家應對人口老齡化高峰時期養老保險等社會保障支出的補充、調劑而專門設立的戰略儲備資金。

[2] 現收現付制指當代在職人員繳納養老金用於上一代退休人員的養老金支付。

[3] 其餘部分由基本醫療保險（29.6%）、失業保險（1.5%）和工傷保險（1%）構成。2019年起，生育保險併入基本醫療保險。

[4] 可支付月數=年末滾存結餘/（當年基金支出/12）。

[5] 全國城鄉居民基本養老保險的當期結餘由2012年的2360億元增長至2021年的11396億元，由於支付金額沒有相應提高，因此可支付月數也由23.4上升至36.8。

[6] 數據來源：《中國養老金精算報告2019-2050》

[7] 按收入來源，可分爲保險費收入和財政補貼收入爲主，利息收入和委託投資收益爲輔。

[8] 參保贍養率=離退休人數/職工人數。