連續5年被寫進政府工作報告，長護險全國落地“箭在弦上”

作爲“一人失能、全家失衡”困局的重要解決方案，進一步發展被稱爲“社保第六險”的長期護理保險顯得尤爲迫切。

3月5日，2025年政府工作報告中“加快建立長期護理保險制度”再次出現。據第一財經記者統計，這也是從2021年開始，長期護理保險（下稱“長護險”）連續第5年被寫入國務院的政府工作報告中。

翻閱近幾年的政府工作報告，對於長護險的工作任務從2023年的“穩步推進長期護理保險制度試點”到2024年的“推進建立長期護理保險制度”，再到2025年的“加快建立長期護理保險制度”，表述的變化體現了政策推進的節奏與決心，也預示着長護險制度全國落地正在加速進行。

“長期護理保險從2016年開始試點，今年已經邁入第9個年頭。與個人養老金一樣，長護險對人民大衆的生活保障和獲得感有重要的影響，確實是時候建立一個完善的長期護理保險制度。”亞洲養老金融與產業研究院院長包虹劍在接受第一財經採訪時表示。

試點8年，成果與挑戰並存

根據人社部發布的長護險試點文件內容，長期護理保險制度以長期處於失能狀態的參保人羣爲保障對象，重點解決重度失能人員基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理等所需費用。

自2016年，國家啓動長護險制度試點，2020年穩妥有序擴大至49個城市。國家醫保局待遇保障司司長樊衛東在1月17日舉行的新聞發佈會上表示，8年來，長護險試點工作總體進展順利，階段目標基本實現。截至目前，長期護理保險制度覆蓋1.8億人，累計260餘萬失能參保人享受待遇，基金支出超800億元。提供就業崗位約30萬個，拉動相關產業社會資本投入約600億元。

“在政府的引導和社會各界的參與下，試點城市逐步探索並建立起適應我國國情的長期護理保險制度體系，爲老年人提供多樣化的護理服務，在解決老年人護理問題上取得了一定成效，但也面臨覆蓋範圍有限、支付保障水平較低、資金籌集渠道單一、滿足需求能力不足等挑戰。”全國人大代表、中國太保戰略研究中心（ESG辦公室）主任周燕芳表示。

《中國老齡產業發展報告（2021-2022）》數據顯示，截至2022年底，我國60歲及以上的老年人口已經達到2.8億人，其中失能和半失能老人數量約爲4400萬人。而根據媒體援引第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查的結果預測，到2025年，我國失能和半失能的老年人口預計將增至7279萬人。

在周燕芳看來，和失能老人的規模相比，目前長護險試點的覆蓋範圍十分有限，許多地區尚未納入試點範圍；在試點地區，也僅有少數地區將參保對象覆蓋至農村居民，而我國農村地區的失能老人比例高於城鎮地區。大量有需求的老年人無法享受到長護險的保障。

同時，目前長護險試點支付保障水平與失能照護需求存在顯著差距。“雖然長護險提升了老年人的支付能力，但由於保障標準不高，仍顯不足。這導致部分失能老人轉向醫療機構‘掛牀養老’，造成醫保基金的不合理消耗。”周燕芳表示。

“長護險的資金來源和籌資渠道一直被廣泛討論，涉及目前醫保基金如何分配使用的問題，是否需要‘政策長護險’和‘商業長護險’兩套方式，且如何銜接的問題也是近年被廣爲議論的一大焦點。”包虹劍稱。

根據周燕芳介紹，現行長護險試點地區在籌資上普遍採用“醫保劃轉+財政補貼+個人繳費”或“醫保劃轉+財政補貼”的多元化籌資結構，但主要依賴於醫療保險劃撥或政府財政補貼，單位繳費和個人繳費比例過低。以首批試點城市爲例，醫保基金平均承擔70%，財政補貼20%，個人繳費僅佔10%。這種過度依賴醫保基金的籌資模式不僅加劇了醫保基金的支付壓力，還使制度存在不可持續的風險，也與基本醫療保險功能定位衝突，削弱了長期護理保險的獨立性和互濟性，並可能導致道德風險，部分試點地區過度使用服務的現象達18%。

全國政協委員、對外經貿大學教授孫潔在接受媒體採訪時亦認爲，部分試點城市模糊了醫療保險與長護險的待遇邊界，將失能人員的醫療費用納入長護險支付範圍。長護險作爲獨立險種，應在功能定位方面區別於其他險種，繼而在此基礎上限定功能性邊界。

而在失能等級評估統一性方面，《長期護理失能等級評估標準（試行）》《長期護理保險失能等級評估管理辦法（試行）》《長期護理保險失能等級評估機構定點管理辦法（試行）》等文件近年來陸續出臺。不過周燕芳認爲，雖然民政部已經制定了全國統一的老年人能力評估國家標準，但醫保系統的相關評估標準如何與之銜接，各地無所適從，部分地區出現“輕症高評”或“高症輕評”等不統一現象，需要國家層面統籌。

另外，周燕芳稱，目前我國護理人員缺口相對較大，這導致長期護理保險服務的供給與需求之間存在較大的差距。並且民政部門和醫保部門都在開展對服務供給的管理，存在多頭管理，需要在國家層面予以統一，將服務監管和基金監管區分開。

長護險全國落地“箭在弦上”

試點8年後，在全國建立統一的長護險制度“頂層設計”是業內人士普遍的呼籲。

事實上，近兩年來，長護險方面的全國性政策或文件也進入“加速”通道。

除了上述失能等級評估相關文件外，在護理人員資質方面，去年2月，國家醫保局聯合人力資源社會保障部頒佈《健康照護師（長期照護師）國家職業標準（2024年版）》，首次明確長期照護師職業標準。去年11月，兩部門再次印發《關於推進長期照護師職業技能等級認定的實施意見》，這標誌着長期照護師職業等級認定有據可依、有章可循，進入實質性操作階段，在不久的將來將會有一批長期照護師持證上崗。

同樣在去年11月，國家醫保局在官方網站新設了“長期護理保險”專欄，也被市場視爲長護險制度全面落地將近的信號之一。

樊衛東在1月17日的新聞發佈會上表示，國家醫保局正在會同有關部門，以建立獨立險種、制度覆蓋全民、政策規範統一、契合我國國情爲目標，加快建立長期護理保險制度。在強化制度頂層設計的同時，建立健全17項核心政策和管理運行機制，確保制度全面覆蓋、落地實施時，失能羣衆能夠及時兌現待遇、享受服務。目前，已印發13項政策措施。指導現有試點城市規範統一，縮小地區間制度差異，爲下一步全面建制打下基礎。

孫潔預計，今年是“十四五”規劃收官之年，長期護理保險或將在全國全面落地實施。

那麼，如何建立更爲完善的長護險制度？

周燕芳建議，全國統一的長護險制度應明確獨立險種屬性，定位“保基本、廣覆蓋”，優先保障那些符合條件的失能老年人和重度殘疾人。同時，在籌資渠道上，可參考日本“40歲強制參保”機制，設計“個人+企業+財政”三方籌資模式，按工資基數的一定比例進行籌資，同時可探索設立個人長期護理賬戶，並根據工資增長指數和護理成本指數建立動態調整機制；另外，建議推行全國統一老年人能力評估標準體系，並建設專業評估隊伍和爭議解決機制；而在完善服務供給體系方面，可加強政府支持，通過提供稅收優惠、場地政策優惠等措施，引導社會資本投入長期護理服務領域，並推廣智能護理牀墊、遠程監護系統等適老科技產品，推動居家照護服務實現智慧化監管，以及建設全國統一的養老服務信息平臺等。

孫潔則建議稱，長護險制度應堅持購買服務理念，實行服務給付爲主的支付形式。孫潔認爲，服務給付較現金補貼更符合長護險的功能定位。購買服務的形式能夠有效促進護理人員隊伍的充實和市場的快速成長，對於服務供給體系發展具有極大的推動作用。