教你照服做功德？日本照服移工的血淚事實

漫漫照服路，治本之道何在？ 圖／路透社

日前行政院賴清德院長一席「照服員薪水低，當作做功德」的「勉勵」，引起輿論譁然。而比臺灣早一步踏入超高齡化社會的日本，也在這個月讓引入照服人力的新政策上路，同樣值得我們關注。

▌高聳的「日語之壁」

日本政府推估，到2025年日本會需要253萬名照顧服務從業人員，但若按照現狀推估，屆時將會出現38萬的人力缺口。但根據統計，照服員的平均月薪僅有全體勞工的七成左右，加上工作負荷繁重、專業不被重視，使得日本雖然有大量養成照服員的職業學校，仍舊供不應求。

從2008年開始，日本開始實質開放外籍照服員。但提供人力的國家首先需要與日本簽有經濟夥伴協定（EPA，目前有印尼、菲律賓與越南），並以準備「介護福祉士」（照服員）證照考試的名義赴日，一面研習一面準備考試。研習期間最多可以停留五年，考取後可申請繼續在日本從事照服員工作。

結果實際上利用這個管道赴日的移工每年僅有數百人，且證照考試的及格率僅有三到五成左右。主要的原因，一般認爲是這些「考生」的工作負擔其實與正職照服員無異。要一面工作，同時在年限內將日語以及相關學科的能力提升到足以應付考試，對移工而言非常困難。因此大多數的移工仍是傾向優先選擇低門檻的香港或臺灣。

即便順利取得證照，大多數的移工仍會選擇返國。一般認爲主因是，就算外籍照服員能夠在日就職，並讓家人取得簽證來日，以照服員的薪資仍不足以支撐一家在日生計。

日本自2008年開始實質開放外籍照服員，但對隻身前往日本填補長照人力缺口的外籍照服員而言，從低薪到語言限制，種種嚴苛的勞動環境都讓人卻步。圖爲2008年菲律賓照服員抗議菲日兩國的經濟夥伴協定。 圖／歐新社

▌新的入口：照服居留與技能實習

基於到目前爲止移工的移入量，相較於日本照服員的缺口，根本是杯水車薪，因此日本政府在今年九月施行新的出入國管理及難民法（下稱入管法），新增「照服」作爲居留資格，也就是將「照服」承認爲得申請工作簽證的專業項目之一。另外也於十一月上路的新技能實習法中，將照服工作列入外國人技能實習制度的項目之內。

但若要申請以「照服」專業赴日工作，必須要先就讀日本技職高等教育體系的相關科系，畢業後考取日本的照服員證照後，方能申請。考量所需的日語能力門檻以及留學費用，似乎難以期待會有大量外國人循此管道投入日本照服產業。

與此相較，技能實習的門檻就低上不少。日本的技能實習制度始於1993年，是在日本政府決定不導入藍領移工後，以「技術援助、培養後進國產業人才」爲名目，所開的另一扇門。技能實習生僅需要非常基本的日語能力，以及滿足年齡、健康等基礎條件，即可運用此一制度赴日「實習」三年。

菲律賓之外，日本也於2008年與印尼簽定經濟夥伴協定；同年，印尼方釋出第一批照服員前往日本。圖爲印尼照服員的行前「特訓」。 圖／路透社

名目雖是「實習」，但實際上就是從事各種缺工的農業、工業基層勞動。根據統計，2016年在日本「工作」的外國人已高達108萬，當中有近23萬人是技能實習生，大多來自於越南、中國與菲律賓。除此之外，尚有不少在語言學校掛名，假留學真打工，甚至學校與仲介公司勾結剝削學生的情形。

自技能實習制度施行以來，雖然實習生適用勞基法，但仍不斷傳出薪資過低、苛扣高額食宿費用、職災後僱主避不見面、甚至過勞死等問題。雖然在本次修法當中，在開放照服類技能實習、延長實習期間至五年以及放寬僱用人數的同時，也一併強化了相關罰則與監察機制，例如要求實習計劃送審。但能有多少效果，有鑑於過往的落實程度，實在難以樂觀。

除了勞權問題之外，由於到目前爲止的技能實習生，大多是投入農業與工業，即便日語能力不佳，仍能勝任工作。但照服需要與人密切接觸，而且被照服者的表達能力可能低於一般人，僅具備基礎日語能力的實習生是否能勝任，是否會因溝通不良而發生意外，均有許多疑慮。

日本到2025年會需要253萬名照服員，屆時將會出現38萬的人力缺口。 圖／路透社

▌「日本沒有藍領移工」

值得注意的是，日本政府至今沒有改變「絕不引入藍領移工」的立場，僅開放入管法中表列的「專業人才」。因此對於任何放寬移工的政策，均會一再重申「純爲履行經濟協定與拓展技術援助，絕非爲彌補國內勞動力不足而引入移工」的官方立場。簡單來說，就是這些都是日本做功德，好心教各國先進技術，絕不是因爲缺工纔開放移工赴日。

實際上從業者到官員都心知肚明，若沒有幾十萬「實習生」的挹注，日本的許多中小工廠或農家早就因缺工而倒閉了，接下來還需寄望於新的「實習生」來拯救照服。

然而，日本政府向來對以「純粹」與「單一」爲傲的日本社會主流意識形態，扮演着關鍵的建構與推動角色，也因此日本社會中的少數族羣至今仍飽嘗被漠視的辛酸。即便缺工已如燃眉之急，長年對民衆宣稱日本「沒有藍領移工」的日本政府，在擔心社會反彈下，也始終不敢戳破這件國王的新衣，表明要引入（早已實際存在於日本社會的）「移工」甚至是「移民」。

即便缺工已如燃眉之急，日本政府仍長年對民衆宣稱日本「沒有藍領移工」。 圖／路透社

在這樣掩耳盜鈴的背景下，這套從90年代以降，透過EPA以及技能實習法、入管法拼湊起來的「移工」政策，雖然至今實質緩解了日本缺工之急，但仍有許多問題存在。

首先是無法主動以移工政策滿足勞動力缺口問題。實際上若要開放移工，並不一定需要簽訂門檻較高的EPA，可以採比較簡易的單項雙邊協定，甚至是日本片面開放門戶即可。但囿於前述的政策宣示，移工非得是「落實EPA之一環」不可，即便照服員將有數十萬的人力缺口，仍舊無法主動積極導入移工。

其次則是移工的人權問題，許多是源自於「技能實習」的名目之下，在待遇、職場轉換、勞資協商等方面所受到不利對待。無論如何強化監理，恐怕均難以獲得真正解決。而新移工／移民在日本生活所需的教育、文化、宗教、社福等基礎設施與政策，在政府與社會有意視而不見下，均難以被提上政治議程。

日本的「移工」政策，基本上就是透過EPA以及技能實習法、入管法拼湊而成，長遠而言不僅無法解決勞動力流失的困境，對於日本境內的外籍移工而言更是缺乏保障。 圖／法新社

▌漫漫照服路，治本之道何在？

對於日本照服的未來，較爲樂觀的看法，是認爲日本既然先一步踏入高齡化社會，因而得以引入他國的青壯勞動力支撐照服需求。何不趁機發展照服產業，日後隨着各國陸續進入高齡化社會，照服需求必定增加，屆時就可活用曾赴日實習、工作的各國照服員，拓展日本照服產業版圖。

但也有學者指出，先不論照服產業化的弊端，若不扭轉目前照服員低薪重勞動的血汗現況，根本不可能發展出什麼成熟的產業，大幅開放移工恐怕反而會加劇勞動條件的惡化。因此應考慮在政策上持續調高照服員待遇，或是將其工作範圍限縮在專業性的照服工作上，以減輕其負擔。

但以日本政府財政的嚴苛環境而言，恐怕很難大幅調高照服員待遇。而若減少照服員的工作項目，但受照服者的需求並不會因此消失，則恐怕將回過頭來加重其家人的負擔，開照服公共化的倒車。

無論如何，引入移工作爲低成本勞動力來滿足照服需求，很明顯只是治標不治本。臺灣的薪資遠低於日本，又要求移工必須二十四小時在宅照服，勞動條件與人權狀況均劣於日本。至今僅是間接受惠於日本的高門檻，而得以成爲移工選項，但在今年日本降低門檻後，危機恐怕就近在眼前。對此，除了「再找別國人力補充」之外，我們實在需要更有遠見的規劃。

在人口結構不均與國家財政環境嚴峻之下，引入移工作爲低成本勞動力，只是短暫延長長照系統的崩盤時間，終究治標不治本。 圖／路透社