管制協議+充分競爭：破解公共數據授權運營壟斷困境的新探索

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導語：

本文探討了如何通過管制協議與充分競爭，破解公共數據授權運營中的壟斷困境。文章提出，可借鑑電力行業“上游壟斷+下游競爭”市場架構的思路，強調通過透明的授權程序、競爭性准入標準，以及分級開發模式，減少壟斷運營帶來的負面效應，確保公共數據市場的公平競爭和社會效益的最大化。

公共數據授權運營是促進公共數據由政府端流入市場端的重要補充機制，其源於公共數據開放的實踐困境，即“公開的數據沒有用，有用的數據公開有風險” [1]。

爲了應對這個困境，以往的思路是採取特許運營或（準）內部機構運營的方式，以監管部門之下的事業單位或企業、或者委託單一大型科技平臺等來負責數據運營。

但是，這種傳統思路容易導致公共數據授權運營在實踐過程中出現內生性的壟斷問題，帶來一系列的壟斷風險，並造成市場上更多的中小企業難以獲得公共數據公開帶來的好處。

2022年，我國出現首例公共數據反壟斷訴訟案，即“二手車車險數據交易涉壟斷案件”，集中反映了這個問題。

2024年9月6日，上海市市場監督管理局再次發佈了一起涉及數據濫用的反壟斷行政處罰決定，即“債券聲訊經紀實時交易數據涉壟斷案件”。

推動數據要素市場健康發展、維護市場公平競爭，應當成爲理論研究和政策研究的核心關注。

本文以雲南省、福建省爲代表的地方政府所採取的公共數據兩級開發模式作爲邏輯思考的起點，以減少壟斷運營帶來的負面效果爲目標，借鑑海外市場在規管電力行業壟斷運營方面的成熟經驗，從管制協議和充分競爭兩個維度，爲破解公共數據授權運營壟斷困境提供一些新的思路。

公共數據授權運營的壟斷困局

公共數據是規模最爲龐大的數據類型之一，政府基於公共數據持有者的身份，爲激活公共數據資源、最大程度釋放數據要素價值，不斷探索公共數據開放利用的制度方式 [1]。

數據開放是公共數據由政府端流入市場端的基本途徑，首先被付諸公共數據開放利用的實踐。

但受限於數據所承載的多元價值（國家安全、商業秘密和個人隱私）以及政府在數據處理、管理資源、市場自主程度的客觀約束，立足公益性質的數據開放遠未達到實現公共數據社會化開發利用的預設制度目的，而是落入“公開的數據沒有用，有用的數據公開有風險”的困局 [1] [2]。

在此背景下，授權運營作爲一項新的公共數據社會化開發利用機制被提出，通過選擇具備較高數據開發利用能力和安全保障能力的市場主體開發運營公共數據，可以兼顧數據開發利用和數據安全保障 [ 1 ]。

因此，授權運營被認爲是彌補公共數據開放制度短板有效釋放公共數據要素價值的關鍵制度機制，成爲中央以及各級地方政府積極規劃部署、實踐探索的重要選擇。這是公共數據授權運營的基本源起，而這一源起也導致公共數據授權運營在實踐過程中出現了內生性的壟斷問題。

在2024全球數字經濟大會上，國家數據局數據資源司副司長張慧星表示，目前國家數據局堅持針對公共數據、企業數據不同屬性特點分類施策。

一方面，現階段，獨家授權是許多省份和地方政府確定公共數據授權運營對象的基本方式。通常採取特許運營或（準）內部機構運營的方式，以監管部門之下的事業單位或企業、或者委託單一大型科技平臺等來負責數據運營。

其中，授權企業基本爲本地國有企業，成都市大數據集團、上海數據集團、北京金控集團等皆是如此。

美國經濟學家埃爾文•費雪曾說過：“壟斷就是競爭的缺失”。不具有競爭性的授權程序，以及政府對於公共數據資源持有權的獨家掌控和授權，導致潛在競爭者無法自由進入市場，從而鞏固並強化了被授權主體在數據市場的市場支配地位，並帶來一系列的壟斷風險。

另一方面，如果以市場化競爭作爲確定公共數據授權運營對象的基本方式，在運營主體的數量上有兩種基本的選擇思路：

一是在同一相關市場內選擇一個運營主體。

適格多元主體競爭參與的方式確實可以有效規避“特定主體”，如國有企業，獨佔性運營的壟斷風險。 但公共數據來源的特殊性決定了，只要採取“單一主體”的運營模式，被授權主體就會獲得其他市場主體所不具有的市場優勢，進而可以憑藉此優勢實施壟斷行爲。

二是允許在同一相關市場內存在多個運營主體。

這種方式可以在一定程度上弱化壟斷風險但無法保證絕對的“杜絕”，並且還將伴隨經濟效益、數據安全、監督管理等一系列新的問題。公共數據想要成爲可供社會化再利用的數據集，涉及存儲計算、隱私處理、流通交易、可持續運維等一系列系統工程，需要較大的資金投入同時對數字技術也有着較高的要求。

這意味着公共數據授權的壟斷不僅僅是行政壟斷，在一定程度上也會涉及由於過高的沉澱資本和技術因素的規模經濟所導致的自然壟斷。

公共數據對於安全性的要求也決定了每增加一個運營主體，監管的難度都將大幅提升 [3] 。所以公共數據多主體授權運營除了壟斷風險外，還需要去平衡更多維度的利益與價值。

因此，在當下，討論公共數據授權運營的壟斷困境時，不僅要思考如何有效地規避獨家授權帶來的壟斷風險，還要思考的是在大概率會出現市場壟斷的情況下，採取什麼樣的機制減少壟斷帶來的負面效果？

10月9日發佈的《關於加快公共數據資源開發利用的意見》提出，落實數據產權結構性分置制度要求，探索建立公共數據分類分級授權機制。

獨家授權下壟斷運營的負面效果：兩種類型的利益減損

從目前的地方實踐來看，授權運營的市場壟斷主要導致兩種類型的利益減損，分別是社會公共利益和消費者利益。

2022年，國內出現首例公共數據反壟斷訴訟案，即“二手車車險數據交易涉壟斷案件”。 2024年，上海出現“債券聲訊經紀實時交易數據涉壟斷案件”。

這兩起事件雖然不是由政府授權，而是由數據持有者授權，但都暴露出獨家授權所導致的市場壟斷在運營過程中所帶來的問題，值得作爲案例來分析數據壟斷的負面效果。

在政府部門監管要求下及二手車消費者需求下，查詢二手車車險數據是促成國內二手車成交的必要步驟之一 [4]。“二手車數據壟斷案”當事人北京與車行公司運營的“檸檬查”通過與中國汽車流通協會（CADA）與銀保信（中國銀行保險信息技術管理有限公司）運營的全國車險信息平臺合作，獲取包含國內各保險公司的承保、理賠等數據，並提供市場化的車險數據查詢服務，即爲消費者提供所關注的二手車在保險期間是否出過險、具體出險狀況及維修部位等關鍵信息。

“債券數據壟斷案”當事人寧波森浦信息技術有限公司是一家金融信息科技企業，主要從事債券聲訊經紀實時交易數據代理銷售、債券信息服務等經營活動 [5]。當事人並不直接收集債券聲訊經紀實時交易數據，而是通過合同授權方式從經紀公司處獲得數據和獨家代理銷售權 [5]。當事人獲取數據後會對其進行加工處理並最終形成債券聲訊經紀實時交易全數據產品（簡稱“交易全數據產品”），向債券機構和投資者進行銷售 [5]。

通報指出，森浦濫用中國境內單一貨幣經紀公司債券聲訊經紀實時交易數據銷售市場的市場支配地位，對其他金融信息服務商實施拒絕交易。

在運營過程中，社會公共利益受損的一個表現是壟斷企業利潤最大化所導致的社會福利和效率損失。由於公共數據授權的基本特性，該市場所形成的進入壁壘屬於政府或數據持有者權利賦予下的結構性壁壘。

同時，從需求替代角度來看，原始數據往往是後續數據利用過程中不可或缺的生產要素和原材料，具有獨特的商品特徵與用途，與其他數據不具有顯著替代關係。

因此，在數據被授權後，其他經營者很難進入相關市場。“檸檬查”和“森浦信息”在數據的數量和質量上具有的天然優勢，使得整個行業的市場處於一家廠商所控制的狀態。作爲壟斷市場中的在位企業，它們是價格的制定者，可以自行決定自己的產品服務和銷售價格，追求企業利潤最大化而放棄社會利益和效率。

由於二手車銷售諮詢量巨大，從諮詢到銷售轉化過程中查詢車輛車險數據的頻次很高，債券實時交易數據的需求同樣很高。高額壟斷利潤的產生會造成社會福利的損失和經濟效率的下降。

消費者利益受損則表現在更多的方面，如不合理高價、差別待遇、選擇權被剝奪、產品或服務質量下降等。

公共數據定價一般採用加工成本加適當利潤的方法形成政府指導價格，“檸檬查”不能說明其定價的合理性，並且不合理高價最終會傳導至消費者羣體來買單。“檸檬查”對會員查詢一次收費28元，非會員查詢一次收費32元，屬於通過差別價格來獲取超額利潤的一種定價策略，同時會對消費者羣體形成價格歧視。

單一主體的市場運營結構還會導致消費者的選擇權被剝奪，無法衡量多種因素從而做出最符合自身消費需求和偏好的選擇，有效競爭的缺失也會進一步造成產品或服務質量的下降 [3]。

貨幣經紀公司產生的實時交易數據體現了特定時間點上、特定交易對象的特定交易行情，是債券交易的實時、動態信息，可以指導交易機構和投資者進行即時決策，但不同交易機構和投資者採取的投資決策會存在差異，因此在動態信息的需求上也會有所不同。而單一的數據服務提供商導致了消費者的選擇權受損。

破解公共數據壟斷困境的新探索：管制協議+充分競爭

（一）公共數據核心市場架構：兩級開發模式

爲更好的破解公共數據授權運營的壟斷困境，首先需要釐清公共數據價值釋放涉及的關鍵環節以及授權運營的核心市場架構。

從地方實踐來看，以雲南省、福建省爲代表的公共數據兩級開發模式更爲清晰的明確了數據流通中各主體的關係以及權責義務，學術界也基於兩級開發過程嘗試建立兩級定價模型，以期爲公共數據分級開發模式的推廣提供定價指導 [6]。

兩級開發模式可歸納出以下核心環節：

一是在明確公共數據所有權的基礎上，由政府將數據授權給一級開發主體；

二是由一級開發主體對原始資源進行初步處理，例如，標準化處理、可讀取處理、安全處理等，將公共數據資源轉化爲可進一步加工成數據產品的中間品。

三是由二級開發主體基於具體的應用場景向一級開發主體申請所需數據，並將公共數據半成品加工形成公共數據產品（圖1）。

據此，本文同樣以“兩級開發模式”作爲邏輯思考的起點，以減少運營壟斷帶來的負面效果爲目標，爲破解公共數據壟斷困境提供一些思路。

圖1：售賣模式下公共數據兩級開發流程

資料來源：王錦霄,陳剛,湯珂.授權運營制度下公共數據產品與服務的兩級定價模型[J].管理評論,2024,36(07):12-23+42.

（二）從電力行業看公共數據的市場架構：“上游壟斷+下游競爭”

實際上，當我們以“兩級開發”作爲公共數據授權運營的核心架構，會發現其與電力市場存在着一定的相似性。

電力行業一般分爲四個環節：發電、輸電、配電和零售 （圖2）。其中，配電和輸電業務普遍被視作自然壟斷，原因是在同一地域建立多於一個輸電和配電網絡有實際困難，亦不符合經濟效益。即便在已經開放的海外市場，配電和輸電這兩個環節也會以壟斷運營爲主。

圖2：電力行業“上游壟斷+下游競爭”相結合的市場架構

但一些國家會在發電、零售層面，或同時在這兩個層面，爲電力市場引入競爭。其認爲市場力量比政府規劃能更有效促進投資、生產和定價決策，在這些環節引入競爭會有助於提高資產的運營效率，降低成本並提高運作效益，或可令電費下調 [7]。特別是在零售市場引入競爭者可爲電力用戶提供更多的選擇。

例如，在新加坡由SP Group負責整個電力網的建設和維護，確保電力輸送的可靠性和安全性。電力零售商負責電力的銷售和市場服務，考慮到不同消費者的偏好，零售商會提供多種定價計劃（包括固定價格計劃、折扣關稅計劃等）、增值服務（包括綠色能源選項、綜合賬單管理、客戶忠誠計劃等）、創新和可持續解決方案等。

對比電力市場和公共數據運營的兩級開發模式，會發現兩者都有着“上游壟斷+下游競爭”相結合的市場架構 （圖3）。而海外政府對於如何有效規管電力行業已經形成了非常成熟的經驗，因此，我們可以通過研究電力行業的規管機制去尋找一些解決方案。

圖3：公共數據兩級開發模式下“上游壟斷+下游競爭”相結合的市場架構

（三）公共數據壟斷運營的破解思路

1.電力行業規管機制的啓發：管制協議+充分競爭

現階段，海外政府對於“輸電、配電”自然壟斷的環節和“零售”市場競爭的環節採取了不同的規管機制。在輸電、配電環節，以香港爲代表，政府通過制定管制計劃協議對電力公司進行管理。

根據此規管機制，電力公司須在其供電範圍提供充足可靠的電力供應，同時可就其資本投資及當中涉及的風險賺取合理回報。現行的管制計劃協議准許回報率爲8% [8]。

這一數值的設定確保了香港電力公司爲供電做出持續且足夠的投資，並且參考了投資於可再生能源設施、以及海外電力公司的投資回報率，從而有效規避電力公司爲追求利潤最大化，損害社會公共和客戶利益。

協議還爲作爲監管機構的政府，提供有效和嚴謹的監管機制，監察電力公司財務和營運表現。營運方面監管電力公司在可靠供電、營運效率、客戶服務及能源效益等表現；而財務方面則涵蓋電力公司的資本投資、營運開支、准許回報率及電價水平等 [8]。

在零售環節，以新加坡爲代表，通過引入多個電力零售商、批發商等形成充分的市場競爭，以期爲客戶提供多種購電選擇以及更好的電力產品與服務。

例如，在新加坡的零售商分類上，有民用和商用兩類。民用客戶既可以選擇從SP Group以管制電價（Regulated Tariff,由能源市場管理局劃定）購買，也可以從電力零售商購買。

SP Group還提供比價系統，居民根據自身用電習慣，可以在官網進行比價，尋找最適合自己的電力採購方式。商用客戶可以採取以下三種購電模式：管制價格、電力零售價格、批發電力市場價格。

選項

電力價格

購買方

管制價格

每季度審查

SP集團

電力零售價格

取決於零售商提供的電力套餐

電力零售商

批發電力市場價格

每半小時的批發電力價格（該價格根據市場供需實時變動）

SP集團

表1：新加坡商用客戶的購電選擇

2.檢視公共數據市場是否做好了規管準備？

如果我們希望在公共數據兩級開發市場實現電力行業的規管效果，需要思考兩個問題，一是公共數據市場需要有哪些基礎性的建設？二是檢視目前的公共數據市場是否做好了這樣的準備？

正如上文所提及，現階段公共數據兩級開發模式會涉及三個重要的環節。結合電力市場的規管機制，我們可以分別在這三個環節對公共數據授權運營進行制度設計。

一是在公共數據授權運營環節，一方面，無論是授權運營准入標準，還是授權運營協議的簽訂，政府都應該充分保證其透明性，從而避免排他性協議的出現 [3]。

另一方面，要建立競爭性、非歧視性的准入標準，最大程度地保障適格主體的參與，即保證每個主體在基本條件相同時具有同等的獲取利用公共數據的機會 [3]。

二是在數據一級開發環節，可以參考香港的管制計劃協議對壟斷運營的企業進行規管。想要實現這樣的目標，首先要完善公共數據產品與服務的定價方法，爲設定運營企業的投資回報率建立基礎。其次要更清晰的界定公共數據兩級開發模式的分界，其核心在於清晰劃分不同層級市場的數據產品類型。

例如，廣州所採取的“運商分離”模式同樣可以看作兩級開發運營的一種嘗試，這種模式會更加接近電力行業的市場架構。但這一模式目前存在的關鍵問題就是作爲“數據一級開發”的廣州數據集團和作爲“數據二級開發”的數據商的產品、服務界限不清晰 [9]。

三是在數據二級開發環節，可以參考新加坡的充分競爭模式。充分競爭的前提是市場裡有足夠多生產者和消費者，並且市場信息是完全暢通的。因此，要培育一批數據商和第三方專業服務機構，提供數據要素市場必需的各類流通交易服務。

本文提及的兩起數據壟斷的案件並沒有對“數據一級開發”和“數據二級開發”進行區分，並且按照這個思考邏輯，兩起案件的當事人更接近於“數據二級開發”環節中的數據產品和服務的提供商，可以通過將數據授權給其他服務商，進入下游市場與其開展競爭，來規避壟斷運營的負面效果。

參考文獻：

[1] 沈斌.公共數據授權運營的功能定位,法律屬性與制度展開[J].電子政務, 2023(11):42-53.

[2] 王錫鋅.政務數據開放運營制度的目標偏離及糾偏[J].東方法學, 2024(4).

[3] 王迪.公共數據授權運營的壟斷風險及其應對[J].江西財經大學學報, 2024(2).

[4] 你的車險信息如何成了別人的“買賣”？《財經》雜誌，2022-10-20.

[5] 數據反壟斷第一案：寧波森浦信息技術有限公司濫用市場支配地位案處罰決定. 2024-09-09.

[6] 王錦霄,陳剛,湯珂.授權運營制度下公共數據產品與服務的兩級定價模型[J].管理評論,2024,36(07):12-23+42.DOI:10.14120/j.cnki.cn11-5057/f.2024.07.001.

[7] 電力市場未來發展公衆諮詢. 香港環境局, 2015-3.

[8] 中電資料冊. 中華電力有限公司, 2023-10.

[9] 淺論「運商分離」，兼評《廣州市公共數據授權運營管理暫行辦法》. 開放數據中國, 2024-8-7.

★本文作者：

趙晨野 華南理工大學公共政策研究院 研究助理

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