工商社論》論兆元投資國家發展方案的原因與挑戰

行政院於上週召開首次經濟發展委員會議之後,公佈「兆元投資國家發展方案」,將引導壽險資金投入公共建設。圖/本報資料照片

行政院於上週召開首次經濟發展委員會議之後,公佈「兆元投資國家發展方案」,將引導壽險資金投入公共建設,依行政院規劃,壽險資金可投入共建的規模達3.27兆元,目前投入不多,倘能引導這些資金投資公建,在投資乘數帶動下可望創造10兆元的效益。

猶記得八年前蔡英文總統上任時,也曾提出兆元的「前瞻建設計劃」,經朝野協商後,規模訂在8,400億元,以特別預算編列八年,歲月如梭,此計劃已至尾聲,日前通最後一期(114年),只編列517億,相較過去幾期一編就是2,000多億,相去甚遠。然而,過了這一期就沒有特別預算了,如此一來,公共建設預算就更吃緊了。當然,採購戰機等國防業務的特別預算還會執行到115年。

中央政府預算可概分爲三部分,一是年度公務預算,如果不夠用,可循特別預算舉債取得財源,再不然也可以在各式的非營業基金裡透過舉債融通。過去八年編的特別預,除了前瞻計劃,還有防疫紓困,疫後強化經濟韌性,海空戰力提升,新式戰機採購等計劃,總計逾2兆,規模之大曆年罕見,這2兆原擬舉債,由於稅收優於預期,舉債規模比預算數少了許多。然而,特別預算編列如此密集,也是前所未見,如今賴政府上來,自然不好意思再編一個八年的特別預算,即使編了,送到立法院也未必過的了關。

這反映出一個問題,由於特別預算過度使用,如今政府已不太習慣沒有特別預算的日子,在這個情況下,於是想引導民間資金投入公共建設,而民間資金又以壽險資金最爲豐沛,「兆元投資國家發展方案」遂由此而生。

看到政院這個兆元投資國發展方案,不由得讓人想起1990年代隨着六年國建計劃上路,財政入不敷出,非舉債無以度日,爲此行政院於1996年在經建會(國發會前身)設置中長期資金運用策畫及推動小組,資金來源是郵儲及簡易壽險,以之協助十億元以上的公共建設取得資金。隨後,不少公共建設也採BOT,由民間出資、營運,政府只要把應辦事項處理妥當,其餘就交給民間執行,此法優點是可以紓解財政壓力,提升效率,但問題是一個要花數十年才能回收成本的計劃,業者未必有興趣。例如南港展覽館,原規劃是展覽、觀光、購物三合一的BOT開發案,2002年初因無人投標而流標,鑑於展覽空間不足迫在眉睫,時任經濟部長林信義決定放棄BOT,改循公務預算興建南港展覽館,引進民間資金投資公建之不易,於此可知。

有人可能會把金融投資,與公共建設這類固定資本形成的投資混爲一談,心想壽險資金有3.27兆元,而公建剛好缺錢,兩者一拍即合。然而,事情沒有這麼簡單,公建的目的是創造社會的外部利益(external benefit),不論是蓋一座橋,修一條路,建一座水庫,其目的不在營利,然而業者投入資金所追求的卻是商業利益,而非社會的外部利益,公建如果沒辦法爲他們創造長期利益,他們是不會投入的,這也是何以自1996年以來早已存在引進民間資金投入公建的機制,卻乏人問津的原因。

我們無意潑行政院的冷水,卻要提醒當局這條路不易走,即或要吸引民間資金投入公建,也不能爲了引進資金而討好業者,做過多讓步,棄守公建解決外部性(externality)的天職,使得公建過度商品化,如此固然紓解了眼前的財政困境,創造了兆元投資的成績,但也帶來了日後無窮的麻煩,利弊之間,內閣不能只做短期思考。

最後,我們要提醒內閣,今天財政之所以陷入困境,正是過去編了太多特別預算,而稅收超徵時又不知節制,須知,稅收超徵不代表財政已柳暗花明,過去十年(102~111),中央政府稅收幾乎年年超徵,惟加計特別決算之後,仍有七年是赤字,仍得靠舉債度日。依國際貨幣基金(IMF)定義的政府債務,112年我們中央政府債務已達6.1兆,地方政府8,741億,非營業基金的債務也升至8,077億,三者合計7.8兆元,108年才7.0兆,不過四年就增加了8千億,債務增加之速,不言可喻。

古典經濟學家說:「國家不消滅公債,公債必消滅國家。」絕非虛言,內閣值此財政困境能提出「兆元投資國家發展方案」,難能可貴,惟仍不可忘記公建解決外部性的天職,以及對財政紀律的堅持,幾年前的歐債風暴讓我們見識了古典經濟學家的遠見,值得我們深思。